VIII SA/Wa 751/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia prawa do dodatku do wynagrodzenia oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a."), utrzymał w mocy własny rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie wygaśnięcia rozkazów personalnych z dnia [...] stycznia 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznających dodatki za znajomość języków rosyjskiego i angielskiego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408) przyznał E.K. z dniem [...] lutego 2008 r. dodatek za znajomość języka rosyjskiego w wysokości [...]% najniższego uposażenia - płatny bezterminowo. Następnie rozkazem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przyznał E. K. z dniem [...] listopada 2009 r. dodatek za znajomość języka angielskiego w wysokości [...] % najniższego uposażenia - płatny bezterminowo. W dniu [...] maja 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...], wydanym na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 w zw. ust 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. poz. 433), stwierdził wygaśnięcie powyższych rozkazów przyznających dodatki za znajomość języka: rosyjskiego i angielskiego. E.K. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. wystąpiła do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozkazie z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymującym w mocy rozkaz z dnia [...] maja 2012 r., Szef ABW w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązany jest do stwierdzenia jej wygaśnięcia jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa. Organ wyjaśnił, że był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ponieważ, z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego, powyższa decyzja, stała się bezprzedmiotowa. Nadto stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje wprost przepis prawa. W dniu [...] maja 2012 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. W świetle zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Dlatego też organ zobligowany został do wykonania woli normodawcy. Powyższy rozkaz stał się przedmiotem skargi E. K. (dalej jako "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca reprezentowana przez adwokata zarzuciła rozkazowi naruszenie art. 87 i art. 92 Konstytucji RP, art. 162 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu personalnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że sprawa ma wymiar wykładni obowiązującego stanu prawnego i nie można jej rozstrzygnąć bez analizy zapisów ustawy zasadniczej - Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. z 2012 r., poz. 433) narusza tzw. prawa nabyte i nie przewiduje okresu przejściowego. Nadto, jest ono niekonstytucyjne bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej. Z zapisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm.) wynika, że Prezes Rady Ministrów w zakresie ram ustawowych powinien wydać rozporządzenie tzw. pozytywne, tzn. winien określić dodatki i ich wysokość. Rozporządzenie nie daje natomiast podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do uchylania już raz określonych dodatków do uposażenia lub dla określania aktem rangi rozporządzenia wygaśnięcia prawa do dodatku do uposażenia. Uposażenie funkcjonariusza składa się zarówno z uposażenia zasadniczego, jak i przysługujących mu dodatków o charakterze stałym, ustalanych w stawkach miesięcznych. Bezsporne jest, że skarżąca nabyła uprawnienie do dodatku stałego za znajomość języka obcego na podstawie legalnie wydanej decyzji administracyjnej, ostatecznej i prawomocnej - rozkazu personalnego wydanego w latach ubiegłych. Skoro brak jest podstawy prawnej dla wydania rozporządzenia derogującego prawa nabyte dla funkcjonariusza w zakresie uposażenia przepisem rangi rozporządzenia, to - wygaśnięcia decyzji nie nakazuje zatem żaden przepis prawa. Ponadto organ nie wskazał interesu społecznego lub interesu strony uzasadniającego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji - okoliczności prawnych wymienionych jako dodatkowe przesłanki w art. 162 K.p.a. W konkluzji skargi wskazano, że rozporządzenie Prezesa RM wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W sprawie zaistniał problem prawny który wymaga wykładni prawnej, a być może nawet sprawdzenia konstytucyjności ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Natomiast bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa stwierdził, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącej dodatki za znajomość języków obcych, wskazując, że uprawnienie to uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. poz. 433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2). Zatem w ocenie Sądu zaistniała okoliczność, na podstawie której należało uznać, że dotychczasowe decyzje przyznające skarżącej dodatek za znajomość języków obcych stały się bezprzedmiotowe, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa cytowany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Nie można stwierdzić, by Prezes Rady Ministrów wydając powyższe rozporządzenie z 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm. dalej jako "ustawa o ABW oraz AW"), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty tu zwrot "przyznawanie", winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania przedmiotowych dodatków. Uposażenie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stosownie do art. 115 ustawy o ABW oraz AW składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust 1 cytowanej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z aktu tego, w brzmieniu sprzed 5 maja 2012 r., nie wynika, by dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje strona skarżąca - o charakterze prawa nabytego. Przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawały bowiem owo uprawnienie ale jedynie w sytuacji spełnienia określonych wymogów - znajomości języka obcego, a także wskazywały czas na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby natomiast dodatek ten miał mieć charakter prawa nabytego stałego, nie byłoby potrzeby określania okresu przyznania. Zatem należy wskazać, że stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, ale raczej wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Natomiast stwierdzenie w art. 119 ust 2 cytowanej ustawy, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania. W świetle powyższego, w sytuacji gdy dla wyjaśnienia znaczenia treści art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, wystarczająca jest wykładnia językowa, brak jest przesłanek uzasadniających a wręcz uprawniających, do dokonywania dalej idących wykładni. Zgodnie bowiem z zasadami prawodawstwa, jeśli zachodzi możliwość zastosowania wykładni językowej, to jest to równoznaczne z tym, że dany przepis poddawany takiej wykładni jest jasny i czytelny, a zawarta w nim wola ustawodawcy, nie musi być domniemywana. W takiej sytuacji, tworzenie dalej idących wykładni, mogłoby doprowadzić do zniekształcenia woli prawodawcy, wyrażonej w ustawie, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do działań contra legem. Wobec wyżej przedstawionych wywodów, również z tego powodu, za nietrafne należy uznać zarzuty skargi, sprowadzające się do twierdzenia, że Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działał bez podstawy prawnej czy też przekroczył delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Wbrew zarzutowi skargi, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ art. 87 i art. 92 Konstytucji RP. Jak wynika z art. 87 Konstytucji RP rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. z 2012 r., poz. 433) zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o ABW oraz AW. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zbędnym było zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności omawianych przepisów z Konstytucją, z uwagi na brak wątpliwości co do ich konstytucyjności. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, że prawo do pobierania dodatku za znajomość języka obcego nigdy nie była prawem o charakterze powszechnym. Przyznawano je bowiem jedynie funkcjonariuszom posiadającym unikatowe do niedawna kwalifikacje w postaci znajomości języków obcych. Zmiana przedmiotowego rozporządzenia stanowi wybór ekonomiczny i polityczny, jakiego dokonał ustawodawca w celu zracjonalizowania wydatków Skarbu Państwa w dobie, gdy znajomość języków obcych przez funkcjonariuszy stała się czymś powszechnym i generującym coraz większe obciążenia finansowe. Zauważyć również wypada, że § 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW, stanowił, że funkcjonariuszowi mogą być przyznane dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, w tym m.in. dodatek za znajomość języków obcych. Zwrot "mogą być przyznane" wskazuje na uznaniowość organu w tym zakresie, a więc również możliwość nie przyznania takiego dodatku. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. należy wskazać, że również one nie zasługują na uwzględnienie. Skoro bowiem wygaszenie spornego uprawnienia nastąpiło z mocy samego prawa, to skarżone rozstrzygnięcie ma charakter deklaratoryjny i jest zgodne z prawem, zatem organ nie naruszył art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. braku podstawy prawnej do jego wydania. Rozkaz personalny w sprawie wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek za znajomość języka obcego został bowiem wydany na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. To z kolei rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.