VIII SA/Wa 752/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Pomocy dla Osób z Niepełnosprawnościami "[...]" w A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Pomocy dla Osób z Niepełnosprawnościami "[...]" w A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZADADNIENIE Wojewoda [...] (dalej: organ, Wojewoda) decyzją z [...]lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 30 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 426 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), przyznał Stowarzyszeniu Pomocy dla osób z niepełnosprawnościami "[...]" w [...] (dalej: strona, Stowarzyszenie, skarżący, wnioskodawca) status aktywności zawodowej od [...]czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...]maja 2020 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia z [...]maja 2020 r. o przyznanie wnioskodawcy statusu zakładu aktywności zawodowej. Wniosek zawierał braki formalne i materialne. W odpowiedzi na wezwanie organu strona [...]czerwca 2020 r. uzupełniła wszystkie brakujące dokumenty, zwracając się jednocześnie z prośbą o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej na dzień [...]maja 2020 r. Zdaniem Wojewody, skoro prawidłowo podpisany wniosek wraz z kompletnymi dokumentami został złożony [...]czerwca 2020 r., to z tą datą należy przyznać status zakładu aktywności zawodowej. Pismem z [...]lipca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie ww. rozstrzygnięcia oraz wydanie nowej decyzji przyznającej status zakładu aktywności zawodowej z dniem [...]maja 2020 r., tj. z dniem przekazania prowadzenia zakładu Stowarzyszeniu, zgodnie z art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Wojewoda decyzją z [...]sierpnia 2020 r. Nr [...]ponownie przyznał Stowarzyszeniu status aktywności zawodowej od [...]czerwca 2020 r. Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. w sprawie VIII SA/Wa 707/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ organ uchybił przepisowi art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję Wojewody w obu instancjach podpisała bowiem ta sama osoba, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) z powodu wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych. Decyzją z [...]lipca 2021 r. Nr [...]Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 66, art. 30 ust. 1 i art. 29 ustawy o rehabilitacji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przyznał Stowarzyszeniu status zakładu aktywności zawodowej od [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ co do zasady podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentacji strony zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnił, że przepisy dotyczące przejęcia zakładu, w tym złożenia wniosku w terminie, o którym mowa w art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji, dotyczą tylko sytuacji, kiedy nowym zakładem jest inny zakład aktywności zawodowej (posiadający już status). W związku zaś z tym, że Stowarzyszenie nie posiadało wcześniej statusu zakładu aktywności zawodowej - nie mogły być zastosowane przepisy art. 29 ust. 3b-3h ww. ustawy. Zaznaczył ponadto, że wniosek strony z [...] maja 2020 r. (data wpływu do organu - [...] maja 2020 r.) zawierał w swej treści żądanie nadania statusu dla nowego podmiotu jakim jest wnioskodawca. Nie było w żądaniu mowy o nadaniu statusu nowemu organizatorowi w rozumieniu art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji. Wojewoda, mając na uwadze zakres żądania strony, nie rozstrzygał sprawy w kontekście nadania statusu zakładu aktywności zawodowej w związku z likwidacją zakładu aktywności zawodowej i przejęciu go przez inny zakład, o czym stanowią przepisy art. 29 ust. 3b-3h ww. ustawy. Wojewoda stanął również na stanowisku, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że data nadania statusu powinna być zbieżna z momentem spełnienia niezbędnych wymogów, a więc może to być data wcześniejsza od daty wydania decyzji, jednak nigdy nadanie statusu nie może nastąpić wcześniej od dnia złożenia kompletnego wniosku. Ponieważ prawidłowo podpisany wniosek w przedmiotowej sprawie wraz z kompletnymi dokumentami został złożony [...]czerwca 2020 r., dlatego z tą datą organ przyznał status zakładu aktywności zawodowej. Pismem z [...]sierpnia 2021 r. skarżący wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody z [...]lipca 2021 r. Nr [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, kiedy przejmującym jest zakład aktywności zawodowej posiadający już uprzednio taki status, gdzie należało przyjąć, że z ww. ustawy taki nakaz nie wynika; 2) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uzupełnienie niekompletnego wniosku przez skarżącego w terminie wskazanym przez organ wywołuje skutki prawne od dnia uzupełnienia wniosku, a nie od dnia jego złożenia, a tym samym niezgodne z wnioskiem przyznanie Stowarzyszeniu statusu zakładu aktywności zawodowej z dniem usunięcia braków formalnych wniosku ([...]czerwca 2020 r.), a nie z dniem [...]maja 2020 r. na podstawie art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji; 3) art. 7 i art. 79a k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie skarżącemu, że decyzja zgodna z wnioskiem i interesem strony może być wydana w oparciu o art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji, co narusza też słuszny interes obywateli i nie służy interesowi społecznemu. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej Stowarzyszeniu status zakładu aktywności zawodowej z dniem [...] maja 2020 r., tj. z dniem przekazania prowadzenia zakładu wnioskodawcy przez samorządową jednostkę budżetową Gminy [...] (posiadającą status aktywności zawodowej), zgodnie z art. 29 ust. 3f lub innymi ustawy o rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z [...]lipca 2021 r. Nr [...], wydana na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ten sam organ rozstrzygnięcia z [...]lipca 2020 r. Nr [...] o przyznaniu Stowarzyszeniu statusu zakładu aktywności zawodowej od [...]czerwca 2020 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda ponownie orzekł o przyznaniu skarżącemu statusu zakładu aktywności zawodowej od [...]czerwca 2020 r., chociaż powołanie przez organ w komparycji rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz samo uzasadnienie decyzji, w którym odniesiono się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazuje, że Wojewoda de facto utrzymał w mocy swoją własną decyzję Nr [...]z [...]lipca 2020 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na terenie powiatu [...] od kwietnia 2019 r. funkcjonował Zakład Aktywności Zawodowej w [...]jako jednostka budżetowa Gminy [...], którego głównym celem działania była rehabilitacja zawodowa i społeczna zatrudnianych w nim osób z niepełnosprawnościami oraz przygotowanie ich do podjęcia pracy na otwartym rynku pracy (opinia w sprawie funkcjonowania Zakładu Aktywności Zawodowej w [...]Starosty [...]). Rada Gminy w [...][...]kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Gminy będącej zakładem aktywności zawodowej w związku z przejęciem przez Stowarzyszenie Pomocy dla Osób z Niepełnosprawnościami "[...]" w [...] (uchwała załączona do akt sprawy). Na podstawie tej uchwały z dniem [...]kwietnia 2020 r. ww. jednostka budżetowa została zlikwidowana w związku z jej przejęciem z tym dniem przez Stowarzyszenie (§ 1 uchwały). Składniki majątkowe, niewykorzystane środki zakładowego funduszu aktywności, należności i zobowiązania zakładu aktywności zawodowej oraz należności i zobowiązania likwidowanej jednostki budżetowej i dotychczasowego organizatora zakładu aktywności zawodowej związane z utworzeniem i prowadzeniem tego zakładu przejął nowy organizator – Stowarzyszenie (§ 2 uchwały). Z dniem przejęcia prawa i obowiązki Gminy [...], wynikające z umowy z [...]grudnia 2018 r. dotyczącej dofinansowania ze środków Funduszu kosztów utworzenia i działania przejmowanego zakładu aktywności zawodowej, zawartej pomiędzy Gminą a Województwem [...], przejęło Stowarzyszenie jako nowy organizator zakładu aktywności zawodowej (§ 3 uchwały). Wnioskiem z [...] maja 2020 r. (data wpływu do organu – [...] maja 2020 r.) Stowarzyszenie wniosło o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej, załączając szereg dokumentów na tę okoliczność. Pismem z [...] czerwca 2020 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie podpisów o nadanie statusu zakładu aktywności zawodowej zgodnie ze sposobem reprezentacji, wskazanym w rejestrze stowarzyszeń oraz dostarczenie dodatkowych wymienionych dokumentów - w terminie 14 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W zakreślonym terminie strona uzupełniła żądane braki (pismo z [...] czerwca 2020 r., które wpłynęło do organu [...] czerwca 2020 r.), precyzując jednocześnie, że wnosi o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej na dzień [...] maja 2020 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie zastosował do wniosku Stowarzyszenia przepisu art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji zawodowej, zgodnie z którym w terminie 14 dni od dnia przekazania prowadzenia zakładu aktywności zawodowej nowy organizator zakładu aktywności zawodowej występuje do wojewody o wydanie decyzji o przyznaniu temu zakładowi statusu zakładu aktywności zawodowej z dniem przekazania prowadzenia tego zakładu. W ocenie organu przepisy dotyczące przejęcia zakładu, w tym złożenia wniosku w terminie, o którym mowa w art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji zawodowej, dotyczą tylko sytuacji, kiedy nowym zakładem jest inny zakład aktywności zawodowej (posiadający już status). Takiej interpretacji ww. przepisu dokonanej przez organ Sąd nie podziela. Na podstawie uchwały Rady Gminy w [...]z [...]kwietnia 2020 r. Nr [...]należy wnioskować, że likwidacja dotychczasowego organizatora zakładu aktywności zawodowej (jednostki budżetowej Gminy [...]) nastąpiła [...]kwietnia 2020 r. w związku z jego przejęciem z tym dniem przez nowego organizatora zakładu aktywności zawodowej (Stowarzyszenie). Wystąpiła więc sytuacja objęta dyspozycją art. 29 ust. 3d ustawy o rehabilitacji zawodowej, z którego wynika, że przepisu ust. 3b i 3c (obowiązek zwrotu kosztów utworzenia zakładu) nie stosuje się w przypadku, gdy likwidacja zakładu następuje w związku z przejęciem zakładu przez inny zakład aktywności zawodowej lub w wyniku połączenia z zakładem aktywności zawodowej, a niewykorzystane środki funduszu podlegają przekazaniu w terminie do 3 miesięcy na zakładowy fundusz aktywności zakładu przejmującego zakład likwidowany. Powyższa sytuacja wiąże się z przejściem zakładu pracy na inny podmiot, stąd nie dochodzi do unicestwienia działalności zakładu pracy chronionej. Potwierdzenie tego, że mamy do czynienia z przejęciem zakładu pracy chronionej przez nowego organizatora, a nie przez zakład w znaczeniu przedmiotowym, znajduje się w ust. 3g, stanowiącym o "nowym organizatorze, który przejął prowadzenie zakładu aktywności zawodowej". Ustawodawca szczegółowo uregulował przypadek przekazania prowadzenia zakładu aktywności zawodowej w art. 29 ust. 3e ustawy o rehabilitacji zawodowej, który brzmi: "W przypadku przekazania prowadzenia zakładu aktywności zawodowej składniki majątkowe niewykorzystane środki zakładowego funduszu aktywności, należności i zobowiązania zakładu aktywności zawodowej oraz należności i zobowiązania organizatora zakładu aktywności zawodowej związane z utworzeniem i prowadzeniem tego zakładu przejmuje nowy organizator zakładu aktywności zawodowej". Przy wstępnej analizie można odnieść wrażenie, że przepis wprowadza nowy przypadek przejęcia zakładu aktywności zawodowej niż ten, o którym mowa w art. 29 ust. 3d ustawy o rehabilitacji zawodowej. Wydaje się jednak zasadne powiązanie ust. 3e z treścią ust. 3d, gdyż "przekazanie", o którym w nim mowa, uwzględniać powinno także sytuację związaną z tzw. likwidacją zakładu oraz przejęciem go przez inny podmiot. Podmiot przejmujący określono mianem "nowego organizatora zakładu aktywności zawodowej" (ust. 3e-3h). Na szczególne podkreślenie zasługuje to, iż nowy organizator zakładu aktywności zawodowej przejmuje prawa i obowiązki dotychczasowego organizatora wynikające z umowy dotyczącej dofinansowania ze środków PFRON kosztów utworzenia i działania przejmowanego zakładu aktywności zawodowej z dniem przejęcia (ust. 3h). Przejmowane są także przez niego składniki majątkowe wymienione w art. 29 ust. 3e ustawy o rehabilitacji zawodowej. Wówczas jednak w terminie 14 dni od dnia przekazania prowadzenia zakładu aktywności zawodowej nowy organizator zakładu aktywności zawodowej ma obowiązek wystąpienia do wojewody o wydanie decyzji o przyznaniu temu zakładowi statusu zakładu aktywności zawodowej z dniem przekazania prowadzenia tego zakładu (ust. 3f). Przepis zakreśla termin 14 dni na wystąpienie z wnioskiem o nadanie statusu zakładu aktywności zawodowej, natomiast uzyskanie tego statusu w razie pozytywnej decyzji wojewody następuje z datą wsteczną, licząc od dnia przekazania prowadzenia zakładu (por. Komentarz do art. 29 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych pod redakcją Mirosława Włodarczyka, opubl. WK 2015). Mając na uwadze powyższą interpretację art. 29 ust. 3b-3h ustawy o rehabilitacji zawodowej, którą Sąd w pełni podziela, należy stwierdzić, że Stowarzyszenie w przedmiotowej sprawie powinno być traktowane jako nowy organizator zakładu aktywności zawodowej, który przejął dotychczasowego organizatora zakładu aktywności zawodowej na podstawie uchwały Rady Gminy w [...]. Wnioskodawca [...] maja 2020 r., tj. w terminie określonym w art. 29 ust. 3f ww. ustawy (14 dni od dnia przekazania – 30 kwietnia 2020 r.), wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji o przyznaniu statusu aktywności zawodowej. Rolą organu w przedmiotowej sprawie powinna być więc dokładna analiza i ocena dokumentów załączonych do wniosku z [...] maja 2020 r., uzupełnionego pismem z załącznikami z [...] czerwca 2020 r., pod kątem uzyskania statusu zakładu aktywności zawodowej z dniem przekazania prowadzenia zakładu. Zdaniem Sądu analizowane przepisy prowadzą do wniosku, że w razie pozytywnej decyzji Wojewody uzyskanie przez Stowarzyszenie wnioskowanego statusu nastąpi z datą wsteczną, licząc od dnia przekazania prowadzenia zakładu (strona wnioskuje od [...] maja 2020 r.). Nie znajdują tu więc zastosowania wywody organu, że data nadania statusu nie może nastąpić wcześniej aniżeli od dnia złożenia kompletnego wniosku. Takiemu stanowisku przeczy wprost przepis art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji zawodowej. Rację ma więc skarżący w skardze, że organ naruszył prawo materialne, tj. ww. przepis przez jego błędną interpretację, przyjmując że ma on zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przejmującym jest zakład aktywności zawodowej posiadający już uprzednio taki status. Sąd podziela też stanowisko skarżącego, że datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest data doręczenia organowi wniosku, tj. [...]maja 2020 r., a nie data jego uzupełnienia – [...]czerwca 2020 r. Prawidłowo również skarżący interpretuje powołany przez Wojewodę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Bd 283/09, że przyjęcie deklaratoryjnego charakteru decyzji o przyznaniu statusu zakładu aktywności zawodowej nie potwierdzało tezy organu o uwzględnieniu w zaskarżonej decyzji daty [...]czerwca 2020 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd przyznaje stronie rację również w tym zakresie, że bez znaczenia pozostaje powołana przez Wojewodę okoliczność, iż wniosek Stowarzyszenia nie zawierał żądania o rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 29 ust. 3f ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organ, działając na podstawie art. 7 k.p.a., miał obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do załatwienia przedmiotowej sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Oznacza to, że powinien z własnej inicjatywy przeanalizować wniosek i posiadany materiał dowodowy w celu oceny charakteru wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budził wątpliwości, organ miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Uzupełnieniem ww. przepisu jest art. 79a k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany był w przedmiotowym postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały w przesłanym wniosku i jego uzupełnieniu wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W aktach administracyjnych sprawy takiego zawiadomienia brakuje. Poza tym to do Wojewody z urzędu należy ocena dowodów potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 29 ustawy o rehabilitacji zawodowej, oraz wydanie decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej (art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej). Jak już wyżej wskazano, jeśli ocena dowodów jest pozytywna, a strona zachowała termin formalny z art. 29 ust. 3f w. ustawy, uzyskanie statusu zakładu aktywności zawodowej następuje z datą wsteczną, licząc od dnia przekazania prowadzenia zakładu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania (wpis sądowy 200 zł) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ stosownie do art. 153 p.p.s.a.