VIII SA/Wa 756/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 13 czerwca 2024 r. sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji oddala sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania R.J. (dalej też jako: "strona", "skarżący") od decyzji Starosty S. (dalej: "organ I Instancji", "Starosta") z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie określenia kierunku, terminu oraz osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych, jakie powstały po zakończeniu eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "G.", udokumentowanego w granicach działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości G.- orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt. 2 i 3, ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 19951. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.; dalej: ustawa), określił R. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "K." R.J. z siedzibą w G. jako osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych, jakie powstały po zakończeniu eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "G.", udokumentowanego w granicach działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości G.. W decyzji określono ponadto kierunek i termin zakończenia rekultywacji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niekompletnym zebraniu materiału dowodowego, co doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych, a także naruszeniu zasady słusznego interesu odwołującego się poprzez interpretację wątpliwości na niekorzyść strony; 2) art. 106 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji pozytywne zaopiniowanie skarżącego jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji gruntów, określenia rolnego kierunku rekultywacji oraz wyznaczenia terminu wykonania rekultywacji, w sytuacji kiedy zmienił się właściciel nieruchomości. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia 30 sierpnia 2023 r., przytoczył brzmienie art. 4 pkt 18, art. 22 ust. 1 i 4, art. 22 ustawy. Wyjaśnił, że na działce nr [...] w miejscowości G. prowadzona była działalność wydobywcza piasków na mocy koncesji udzielonej decyzją Starosty z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] R. J. prowadzącemu działalność pn. R. J. "K." z siedzibą w G.. W związku ze zbyciem nieruchomości, na której zlokalizowane jest złoże, decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] koncesja została wygaszona. W decyzji tej nałożono na R. J. m.in. obowiązek przedsięwzięcia niezbędnych środków w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej. SKO zauważyło, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2023 r. została podjęta w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] października 2022 r., zgodnie z którym działka nr [...] obręb G., o powierzchni [...] ha według ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J." uchwalonym przez Radę Gminy w J. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. predysponowana jest do funkcji "Obszary rolne" - symbol R, przy czym południowo - zachodnia część działki objęta jest występowaniem udokumentowanych złóż - symbol - M. Ponadto postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w W. pozytywnie zaopiniował rolny kierunek rekultywacji (utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z [...] Iutego 2023 r. znak: [...]). Pozytywną opinię w sprawie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji wydał też Wójt Gminy J. - postanowieniem z dnia 12 grudnia 2022 r. (utrzymane w mocy postanowieniem SKO w R. z [...] marca 2023 r. znak: [...]). Kolegium, uzasadniając wydaną decyzję kasatoryjną, wskazało, że rolą organu wydającego decyzję w sprawie nałożenia obowiązku rekultywacji gruntów jest m.in. obranie określonego kierunku rekultywacji. Powinno to nastąpić w wyniku rozważenia po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie wyważenia interesów stron postępowania. Tymczasem, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że organ I instancji uchybił obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto, jak zauważyło SKO, z akt sprawy nie wynika czy przeprowadzono wizję w terenie na okoliczność potrzeby wykonania rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych złoża "G. jak też kierunku rekultywacji. Nie jest wiadome na ile przekształcona została powierzchnia działki nr [...] w wyniku dotychczasowej eksploatacji wyrobiska. Z uzasadnienia decyzji, jak też z zebranego materiału dowodowego nie wynika stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Mimo to organ I instancji stwierdził, że na skutek eksploatacji piasków ze złoża grunty utraciły swoją wartość użytkową i określił dla nich rolny kierunek rekultywacji. Kolegium podniosło także, że Starosta w prowadzonym postępowaniu nie korzystał z opinii niezależnych rzeczoznawców, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 5 ustawy. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał wydanie spornej decyzji w stosunku do R. J., z uwagi na fakt prowadzenia przez niego, na podstawie koncesji, działalności eksploatacyjnej ze złoża "G." umiejscowionego na części działki nr [...] w G.. Zauważył także, że z materiału dowodowego nie wynika, że w czasie posiadania koncesji, jak i po jej wygaszeniu nie były prowadzone działania rekultywacyjne. Ponadto, pomimo nałożenia na skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2018 r., obowiązku przedsięwzięcia niezbędnych środków w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów do [...] maja 2018 r., przedsiębiorca nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie m.in. określenia kierunku rekultywacji. A zatem zobowiązanym do rekultywacji powinien być R.J., zaś nie ma przy tym znaczenia, że wygaszenie koncesji związane było ze zbyciem przez niego nieruchomości na inny podmiot. Kolegium wskazało także na przepis art. 20 ust.1 ustawy, zauważając jednocześnie, że skoro od dnia wygaszenia koncesji złoże "G." nie było eksploatowane (nie udzielono kolejnej koncesji na eksploatację), to obowiązek rekultywacji spoczywa na R. J.. W dalszej części uzasadnienia SKO wskazało na brzmienie art. 20 ust. 4 ustawy i zauważyło, że skoro koncesja na wydobywanie piasków ze złoża "G." została wygaszona z urzędu decyzją z [...] stycznia 2018 r., to koniec okresu na przeprowadzenie rekultywacji powinien przypadać na upływ pięciu lat, liczonego od dnia zaprzestania działalności, a nie daty wygaszenia koncesji, co wynika wprost z art. 20 ust. 4 ustawy. Jednocześnie wyjaśniło, że nie ma przeszkód prawnych aby data taka została określona wstecz, a nie na przyszłość. Niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy oznacza bowiem obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji, z tym że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej, co wynika z art. 28 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do określenia w decyzji kierunku rekultywacji (co jest obowiązkowym elementem decyzji), SKO wskazało na art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy i konieczność określenia docelowego sposobu zagospodarowania terenu (tu: rolny), ale także działań temu służących. Sposoby działania lub postępowania nie mogą być zaś określone w decyzji rekultywacyjnej w sposób dowolny, bo muszą służyć celom rekultywacji. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę na zapisy obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.", podnosząc, że nie mogą one definitywnie przesądzać o kierunku rekultywacji gruntów, choć oczywiście mogą być one brane pod uwagę przez organ. SKO zwróciło też uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii zakończenia procesu usuwania odpadów z terenu po byłym wyrobisku, co wynika z decyzji Starosty z [...] stycznia 2018 r. o wygaszeniu koncesji, w której wspomniano o fakcie nielegalnego składowania odpadów mieszanych. Zauważyło, że rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych powinna być przeprowadzona dopiero po usunięciu nielegalnie składowanych odpadów. Konkludując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności. Starosta naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., w kontekście rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym. To doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy. Jednocześnie SKO podniosło, że ww. usunięcia dostrzeżonych uchybień i ostatecznego załatwienia sprawy nie może organ odwoławczy dokonać procedując w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy zobowiązał Starostę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do uwzględnienia oceny prawnej wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz pominiętych uprzednio okoliczności sprawy, jak i rozważenia ustalenia kierunku rekultywacji, który zrealizuje cel ustawowy. Ponadto Kolegium wskazało, że Starosta ustalając kierunek rekultywacji nie może przy tym ograniczyć się ogólnie do jego wskazania. Powinien podać też działania mające służących osiągnięciu tego kierunku. SKO zwróciło uwagę na konieczność sformułowania rozstrzygnięcia na tyle precyzyjne, aby strona zobowiązana wiedziała w jaki sposób należy wykonać decyzję, ale także i organ mógł kontrolować, czy decyzja została wykonana, a jeśli nie to w jaki sposób ma być wykonana w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto Starosta winien ustalić datę zaprzestania działalności przemysłowej, gdyż od niej należy liczyć pięcioletni okres na rekultywację gruntów. Na powyższą decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2023 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Autor sprzeciwu zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w następstwie czego organ zastosował uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku ustawowych przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że osobą odpowiedzialną za rekultywację gruntów jest aktualny właściciel nieruchomości, zaś on nie jest już właścicielem działki ewid. nr [...], położonej w miejscowości G., gmina J., powiat s., woj. M., objętej KW nr [...]. Dlatego też brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. skarżonej decyzji, a organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć w tym zakresie postępowanie przeprowadzone przez Starostę. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, jako niezasadnego. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób względnie wąski i rola sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne orzeczenie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji sąd uwzględnia sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por.: wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21, CBOSA). Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12, zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 § 1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej CBOIS). Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy. Naruszeniem jej prawa jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli zatem ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409). Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2023 r., spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na konieczność ustalenia kierunku rekultywacji, (nie w sposób ogólny), brak przeprowadzenia wizji w terenie na okoliczność potrzeby wykonania rekultywacji gruntów, jak i jej kierunku. Zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego nie wynika, aby Starosta ustalił stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, który powinien ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, jak i brak jest informacji na ile została przekształcona powierzchnia działki nr [...] w wyniku dotychczasowej eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "G.". Zasadnie Kolegium uznało, że zachodzi konieczność jednoznacznego ustalenia daty "zaprzestania działalności" przemysłowej, gdyż od niej liczony upływ 5 lat przypadający na przeprowadzenie rekultywacji, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy. Organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił powyższą kwestię. SKO wskazało także na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzyskania stosownych informacji od Wójta Gminy J., w zakresie ustalenia, czy został zakończony proces usuwania odpadów z terenu po byłym wyrobisku. Powyższe ustalenie jest istotną kwestią w niniejszej sprawie ze względu na fakt, że rekultywacja gruntów winna być przeprowadzona dopiero po usunięciu nielegalnie składowanych odpadów, o których informował Starosta w decyzji z [...] stycznia 2018r. o wygaszeniu koncesji. Trafne są zatem wytyczne organu odwoławczego, które zostały powyżej przytoczone i szczegółowo uzasadnione przez Kolegium w kontrolowanej przez Sąd decyzji. Na marginesie Sąd zauważa, co jest mu wiadome z urzędu, że prawomocnym wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. WSA w Warszawie oddalił sprzeciw R. J. od decyzji SKO w R. z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2022 r. umarzającej postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów zmieszanych, nielegalnie składowanych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi I instancji na wydanie decyzji z [...] kwietnia 2023 r. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy - powyższe nie mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., a zatem uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Merytoryczne załatwienie sprawy w drodze rozstrzygnięcia reformacyjnego stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności. Pozbawiłoby organ I instancji kompetencji do wnikliwego wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jednocześnie odebrałoby stronom prawo do dwukrotnego, pełnego zbadania ich sprawy. Szybkość postępowania nie uzyskała prymatu nad jego wnikliwością, starannością, koniecznością zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego przeanalizowania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy uznać, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym. W związku z powyższym za niezasadny Sąd uznał zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że Sąd, rozpoznając sprzeciw, wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie, w tym kwestia ustalenia osoby odpowiedzialnej za rekultywację gruntów w związku ze zbyciem przez skarżącego nieruchomości, będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak również dlatego, że w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie skarżący i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Ponadto Sąd, mając na względzie wskazaną na wstępie zasadę, że przy rozpatrywaniu sprzeciwu uprawniony jest wyłącznie do badania tego, czy zachodziła konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie był władny odnieść się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego żądania umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Rozstrzygnięcie takie wymaga dokonania przez organ I instancji jednoznacznych ustaleń w przedstawionym zakresie. Z powyższych powodów, na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw w całości. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d p.p.s.a.