VIII SA/Wa 758/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Zakładu Zaopatrzenia Ogrodniczego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki budynku usługowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Zakładu Zaopatrzenia Ogrodniczego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zezwalającej P. M. na rozbiórkę budynku usługowego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w P.. Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. po rozpoznaniu wniosku P. M. udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w P.. W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Wojewody M. wpłynęło pismo (opatrzone datą [...] lipca 2013 r.) [...] sp. z o.o. – (dalej powoływana także jako "spółka") zatytułowane "skarga na tok wydania decyzji" z dnia [...] lipca 2013 r., w którym spółka wskazała, że decyzję tę otrzymała jedynie do wiadomości oraz, że według jej wiedzy P. M. nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. Wojewoda M. wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych pisma poprzez określenie trybu postępowania w jakim organ administracji ma podjąć działania tj. sprecyzowania, czy pismo dotyczy odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2013r., wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi spółka wskazała, że wnioskuje o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r. Wobec powyższego Wojewoda M. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Staroście P. wniosek spółki. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta P. wznowił w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2013r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zezwalającej na rozbiórkę budynku usługowego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że spółka nie wykazała, aby w dniu wydania w/w decyzji była właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania robót objętych rozbiórką. Na potwierdzenie prawa właścicielskich przedstawiła jedynie dowód deklaracji na opłatę podatku gruntowego. Organ wskazał natomiast, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. wypisu z ewidencji gruntów oraz kopii postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] oddalającego apelację Gminnej Spółdzielni "[...]" w sprawie zasiedzenia wynika, że A. M. (ojciec wnioskującego o rozbiórkę P. M.) jest właścicielem nieruchomości i jako taki wyraził zgodę na dysponowanie przez P. M. nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego organ uznał, że spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji [...] sp. z o.o. podniósł, że od marca 1992 r. prowadzi działalność usługowo – handlową na części przedmiotowej nieruchomości, w której posiadanie weszła na podstawie umowy dzierżawy ze Spółdzielnią Ogrodniczą w P. oraz, że od tej daty ponosi wszystkie koszty związane z eksploatacją nieruchomości. Spółka wyjaśniła, że od 1996r. A. M. przedstawia się jako osoba władająca – właściciel nieruchomości, jednak nigdy nie wykazał się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny, legitymując się jedynie wypisem z rejestru gruntów. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując w uzasadnieniu na cele instytucji procesowej jaką jest wznowienie postępowania organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r. została doręczona spółce jedynie do wiadomości, co oznaczało, że organ I instancji nie traktował spółki jako strony postępowania. Mimo wezwania przez Starostę P. do wykazania interesu prawnego chronionego przepisem prawa materialnego spółka nie przedłożyła dokumentów, potwierdzających jej prawo do nieruchomości. Nie wykazała, by przysługiwało jej prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu dla działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w P., ani do innych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym organ odwoławczy uznał, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] sp. z o.o.. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił naruszenie: 1. art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na brak spełnienia przesłanki wznowieniowej tj. wykazania przez spółkę, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 234 K.p.a. i art. 235 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności tj.: a) czy skarżąca należy do kręgu stron postępowania, wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem, że ustawa ta nie wymaga od stron postępowania przedłożenia dokumentu wskazującego na tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, b) czy przyjęty tok rozpoznania sprawy (postępowanie wznowieniowe) był właściwy, co wymagało zbadania kwestii ostateczności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. w chwili złożenia przez skarżącą pisma inicjującego niniejsze postępowanie (skarga z dnia [...] lipca 2013r. "na tok wydania decyzji"). W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że okoliczność niedysponowania przez nią w chwili orzekania przez organ orzeczeniem Sądu, stwierdzającym nabycie własności działki, na której posadowionego budynku dotyczy pozwolenie na rozbiórkę, nie oznacza, iż nie jest jej właścicielem, mając na uwadze okres samoistnego posiadania nieruchomości. Natomiast pomimo niewykazania przez inwestora żadnym dokumentem prawa do nieruchomości uzyskał on pozwolenie na rozbiórkę. Zdaniem skarżącej skoro A. M. nie był właścicielem nieruchomości, to nie mógł skutecznie udzielić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane swojemu synowi P. M.. Skarżąca wywiodła, że narusza konstytucyjną zasadę równości stron, postępowanie organu, w którym za stronę uznaje się podmiot nie legitymujący się żadnym tytułem prawnorzeczowym do gruntu (któremu, co najwyżej przysługuje prawo żądania od spadkobiercy przeniesienia własności gruntu, przy założeniu, że weszło ono w ogóle do masy spadkowej), przy jednoczesnej odmowie przyznania statusu strony samoistnemu posiadaczowi tego gruntu, który również może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym prawo własności. W ocenie skarżącej nawet gdyby przyjąć, że na skutek upływu czasu i samoistnego posiadania przez nią nieruchomości nie doszło jednak do nabycia własności tejże nieruchomości przez zasiedzenie, to i tak organ winien był zbadać, czy można skarżącą potraktować jako zarządcę nieruchomości, kierując się w szczególności potrzebą ochrony jej interesów prawnych. Dodatkowo skarżąca podniosła, że okolicznością podlegającą zbadaniu w pierwszej kolejności powinno być ustalenie, czy "skarga" strony wpłynęła w terminie, umożliwiającym jej rozpoznanie w zwykłym toku instancji, jako odwołanie. W niniejszej sprawie żaden z organów nie badał, czy w chwili złożenia "skargi na tok wydania decyzji" decyzja objęta skargą była ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., którą Starosta P. zezwolił na rozbiórkę budynku usługowego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów wewnętrznych kontroli aktów administracyjnych, a jak wynika wprost z treści art. 145 § 1 K.p.a. wznawiane mogą być tylko i wyłącznie takie postępowania, które zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Z brzmienia powołanego przepisu wynikają w oczywisty sposób dwie przesłanki przedmiotowe, warunkujące prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu tym musi zostać wydana decyzja, która je zakończy, a ponadto ta decyzja musi posiadać przymiot ostateczności. Stosownie zaś do art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, są ostateczne. Organ administracji publicznej, właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w danej sprawie musi zatem przede wszystkim ustalić, czy postępowanie to zostało zakończone decyzją i czy decyzja ta stała się ostateczna. W przeciwnym bowiem wypadku wznowienie postępowania nie jest możliwe z uwagi na przeszkody formalne. W przedmiotowej sprawie orzekające organy nie poczyniły żadnych ustaleń na okoliczności posiadania waloru ostateczności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. W orzecznictwie podkreśla się, że "wymieszanie" trybu zwykłego z nadzwyczajnym i wzruszenie w trybie wznowienia decyzji nieostatecznej stanowi naruszenie art. 145 § 1 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2003 r., sygn. akt II SA 2500/02, Lex Omega nr 157713; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 581/05, Lex Omega nr 197299 oraz z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3749/02, Lex Omega nr 156950; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 64/08, Lex Omega nr 505880). Jak wynika z akt sprawy decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2013r. została skarżącej doręczona do wiadomości w dniu [...] lipca 2013 r., a już w dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca nadała w placówce pocztowej pismo zatytułowane "skarga na tok instancji". Z zestawienia tych dat wynika wprost, że pismo to zostało złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji zezwalającej na rozbiórkę budynku usługowego. Bez znaczenia przy tym dla oceny prawnej doręczenia jest, jak słusznie zwraca uwagę skarżąca, zastosowanie zapisu "do wiadomości", bowiem z doręczeniem decyzji wiążą się określone skutki prawne. Od dawna w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a uważająca, iż jest jego stroną, może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Pismo zaś wniesione do organu administracji w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z wydanej decyzji, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie albowiem decydujące znaczenie ma treść pisma, a nie jego nazwa (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 20.06.1996r. sygn. akt II ARN 14/96 – OSNAPiUS 1997,Nr 2, poz. 16). W piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. skarżąca wskazała wprawdzie, że "według naszej interpretacji wniosek dotyczy wznowienia postępowania" to podkreślenia wymaga, że to do obowiązków organów administracji należy prawidłowa kwalifikacja prawna wniosków wnoszonych przez strony, dopuszczalnych na danym etapie prowadzonego postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 9 K.p.a. organy administracji czuwają bowiem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ustawodawca kładzie tu zatem nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli (por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji nie mogą w postępowaniu przez siebie prowadzonym powoływać się na zasadę ignorantia iuris nocet dla uzasadniania swoich działań i rozstrzygnięć (por. wyr. NSA z 17 stycznia 1990 r., I SA 28/89, ONSA 1990, nr 2, poz. 30). W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2013 r. (II SA/Wr 497/13, Legalis) sformułowano pogląd, iż art. 9 K.p.a. stanowi wręcz odwrotność w/w zasady. Regulacja ta została wprowadzona po to, aby z uwagi na nieznajomość prawa strona nie poniosła szkody (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2015 r., str. 54). W wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. (III AUa 1166/13, Legalis) podkreślono, że w sytuacji, gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa obowiązkiem organu jest rozważenie (przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz dbałości by nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa) wszystkich możliwych środków - dopuszczonych przepisami prawa - służących należytemu załatwieniu sprawy. Organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. W ocenie Sądu wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek organów administracji czuwania nad słusznym interesem strony przejawia się także w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości co do jej intencji, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Konsekwencją obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozytywności stron, zgodnie z którą to one decydują o tym, jaki rodzaj pisma wnoszą do organu administracji publicznej, nie może być ponoszenie przez strony ujemnych skutków prawnych związanych z błędnie zakwalifikowanymi środkami zaskarżenia, niedopuszczalnymi w określonym stadium postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja organu I instancji może stać się ostateczna w kilku wypadkach. Najprostszym z nich jest sytuacja, w której żadna ze stron nie wniesie odwołania. Jeżeli odwołanie zostanie wniesione, decyzja organu I instancji może zyskać przymiot ostateczności wskutek stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu lub niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.). Decyzja organu I instancji staje się ostateczna także wówczas, gdy organ odwoławczy swoją decyzją utrzyma ją w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub gdy umorzy postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). W sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie do momentu uzyskania przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności niezbędne jest zawsze wydanie orzeczenia organu odwoławczego, tj. postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a., bądź jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 K.p.a. Innymi słowy, jeśli zostało wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji, to nie może stać się ona ostateczna dopóty, dopóki organ II instancji nie wyda aktu kończącego w któryś z wymienionych sposobów postępowanie odwoławcze. Z wymienionych wyżej względów Sąd uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a w konsekwencji także art. 145 § 1 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy wyeliminują z obrotu prawnego postanowienie o wznowieniu postępowania, co otworzy organowi odwoławczemu drogę do rozpoznania wniesionego w terminie odwołania od decyzji organu I instancji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku usługowego i wypowiedzenia się w kwestii dysponowania przez skarżącą spółkę statusem strony postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.