VIII SA/Wa 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zakładowi energetycznemu pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] maja 2008 r. o nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. K. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku udzielającej Zakładowi Energetycznemu Okręgu R. – K. Dystrybucja spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie linii elektroenergetycznej 15 kV ,, M. – R.’’- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2006 roku na wniosek G.Z. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowanej linii energetycznej oraz słupa na terenie jego działki położonej w M. przy ulicy [...]. Podczas kontroli ZEORK przedstawił dokumentację techniczną na budowę linii energetycznej 15 kV M. – R. oraz znak i datę wydania pozwolenia na budowę. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył postępowanie wskazując, że sprawa naruszenia własności podlega kompetencji sądów powszechnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 roku uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ I Instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2007 roku nakazał Zakładowi Energetycznemu Okręgu R. – K. Dystrybucja spółka z o.o. opracowanie inwentaryzacji geodezyjnej linii wraz z opinią o jej stanie technicznym i zgodnością z warunkami technicznymi w budownictwie, w terminie 90 dni. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. udzielił Zakładowi Energetycznemu Okręgu R. – K. Dystrybucja spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie linii elektroenergetycznej 15 kV M. – R. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z [...] marca 2008 roku ponownie uchylił decyzję organu I Instancji z uwagi na brak pełnych ustaleń faktycznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. udzielił Zakładowi Energetycznemu Okręgu R. – K. Dystrybucja spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie linii elektroenergetycznej. Od tej decyzji odwołanie wniósł G.Z. Dokonując oceny organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zostało ustalone, iż linia elektroenergetyczna 15 kV ,,M. – R.‘’ wybudowana została pod rządami prawa budowlanego z 1974 roku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę – znak [...] z dnia [...] stycznia 1986 roku, zarejestrowanej pod nr [...]. Fakt ten został udokumentowany pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. – Wydział Rozwoju Regionalnego – Oddział w Delegaturze Placówce Zamiejscowej w R. Nadto z kopii protokołu nr [...] wynika, że linia była realizowana na podstawie w/w pozwolenia na budowę. Organ przywołał treść art. 76 § 1 k.p.a., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W toku postępowania ZEORK przedłożyli szereg dokumentów potwierdzających za zgodność z oryginałem, między innymi – pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2005 roku, projekt techniczny. Wprowadzenie linii 15 i 110 kV do stacji M. /W - 08536/, ogólny plan zagospodarowania przestrzennego terenu z czerwca 1984 roku oraz projekt techniczny. Wprowadzenie do stacji M. linii 110 i 15 kV z lipca 1984 roku, wykaz właścicieli gruntów miejscowości M. woj. [...]. Zdaniem organu przywołane dokumenty świadczą, iż przedmiotowa linia była projektowana i powstała pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974 roku. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan faktyczny. Należy zgodzić się z organem, iż przedłożone dokumenty przez ZEORK stanowią o dalece idących przygotowaniach właściwych podmiotów do prawidłowej realizacji inwestycji, co świadczy o zachowaniu wszelkich warunków formalno- prawnych inwestycji wymaganych przy budowie tego typu obiektów. Jednakże z uwagi na znaczny upływ czasu od daty realizacji do chwili obecnej, mając na uwadze liczne przemiany i reorganizacje, fakt zaginięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę należy uznać za uprawdopodobniony. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż pozwolenia takiego w ogóle nie było. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dokumenty świadczą o legalnym przeprowadzeniu inwestycji tj. budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej 15 kV ,, M. – R. ‘’. Mając na uwadze fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii należy uznać omawiany obiekt za wybudowany legalnie i należy wskazać, że niewłaściwym byłoby nakazanie inwestorowi jego rozbiórki. Z tego względu zasadnym było utrzymanie przedmiotowej decyzji w mocy. W ocenie organu zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa własności, w tym wyrażenia, bądź niewyrażenia zgody na ich budowę pozostają poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Z tego też względu roszczenia wynikające z naruszeń tego prawa winny być dochodzone przed sądem powszechnym. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł G.Z. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1) naruszenie art. 29 ust.5 ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane( DZ.U z 1974 roku, nr 38, poz. 229), poprzez uznanie istnienia ważnej decyzji z dnia [...] stycznia 1986 roku, znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę linii energetycznej w sytuacji niewykazania przez Zakład Energetyczny prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego, ani też stosowanego orzeczenia administracji w tym zakresie; 2) naruszenie § 59 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego( DZ.U nr 8, poz.48 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie w/w przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy; 3) naruszenie art.8 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i uznanie za podstawowy dowód na okoliczność istnienia pozwolenia na budowę linii energetycznej pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2005 roku zawierające stwierdzenie, że w rejestrze Wojewody [...] znajduje się informacja o wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1986 roku, znak [...], w sytuacji posługiwania się przez Zakład Energetyczny inną decyzją z dnia [...] października 1984 roku, nr [...]. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji b) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi G.Z. podnosił, że jesienią 1984 roku rozpoczęto samowolnie inwestycję budowy linii elektroenergetycznej M. – R. Na terenie działki nr [...] w M. zlokalizowano wówczas dwa z jej słupów podpierających trakcję – w tym jeden na terenie działki skarżącego ([...]) położonej w M. przy ulicy [...]. Jego zdaniem Zakład Energetyczny samowolnie wszedł na działkę skarżącego i bez zgody ówczesnych właścicieli oraz posiadacza umieścił na niej słup energetyczny. Skarżący w czasie budowy słupa tj. w 1984 roku był posiadaczem przedmiotowej działki. Natomiast od 1991 roku jest jej właścicielem. Zdaniem skarżącego Zakład Energetyczny do chwili obecnej nie jest w stanie wskazać dokumentów uprawniających go do wejścia na przedmiotowy teren oraz do budowy przedmiotowej linii. Podnosił, że Zakład Energetyczny w sprawie przed sądem powszechnym posługiwał się decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 1984 roku, która to decyzja dotyczyła innego obiektu budowlanego. Skarżący podniósł, że organ powołał się na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę linii energetycznej, z tym, że Zakład Energetyczny nie przedstawił przedmiotowej decyzji. Organ wydał decyzję zezwalającą na użytkowanie linii energetycznej, tym samym legalizując inwestycję wykonaną z naruszeniem wszelkich praw właściciela i posiadacza nieruchomości, na której usytuowano jej część, czyli słup energetyczny, zagrażający zdrowiu i życiu przebywających na działce osób. Skarżący argumentował, że organ mimo istnienia sprzecznych informacji, co do rozpoczęcia budowy, braku oczywistych dowodów co do istnienia pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej M. – R. oraz nieistnienia treści przedmiotowej decyzji, uznał, że świetle art. 42 ust.2 i 3 i art. 54 ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane należy zalegalizować przedmiotową inwestycję, łamiąc jego prawa jako właściciela nieruchomości na której posadowiony jest słup linii elektroenergetycznej. Zarzucał, że organ błędnie zastosował przepis § 59 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanej. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on przypadków wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący podnosił, że organ wydając przedmiotową decyzję naruszył art.29 ust.5 ustawy prawo budowlane z 1974 roku, ponieważ według wskazanego przepisu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością lub też stosowną decyzją organu administracji publicznej w tym zakresie dającej jednostce uprawnienia do dokonywania inwestycji na danym gruncie. W trakcie postępowania nie ustalono, czy inwestor miał jakiekolwiek uprawnienia do dysponowania gruntem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga G.Z. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego G.Z. i jego przedmiotem było zbadanie czy obiekt budowlany – linia napowietrzna 15 kV ,,M.-R.‘’, w tym słup linii elektroenergetycznej na działce nr [...] położonej w M., a będącej własnością skarżącego został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych obiekt ten został wybudowany i oddany do użytku w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Według oceny organu odwoławczego obiekt ten został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] z dnia [...] stycznia 1986 roku. Organ podnosił, że co prawda w toku postępowania nie został przedłożony powyższy dokument, lecz fakt wydania takiego pozwolenia został potwierdzony przez [...]Urząd Wojewódzki – Wydział Rozwoju Regionalnego. Ponadto z kopii protokołu nr [...] wynika, że linia była zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. W związku z tym w ocenie organu obiekt ten został wybudowany legalnie. Jednocześnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji, którą to decyzją organ udzielił Zakładowi Energetycznemu Okręgu R.- K. Dystrybucja spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie linii elektroenergetycznej 15 kV ,,M. – R.’’. Zgodnie z przepisem art. 103 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy podzielić stanowisko, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 roku, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również przepisy unormowania tej samej ustawy( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2005 roku, syg. akt VII SA/Wa 244/05). Przepis art. 41 ust.2 ustawy prawo budowlane z 1974 roku stanowił, że inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji publicznej o oddaniu obiektu do użytku. Zgodnie zaś z przepisem art. 42 wyżej cytowanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust.1 właściwy terenowy organ administracji publicznej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego( DZ. U nr 8, poz. 48 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), jako przepis wykonawczy do ustawy prawo budowlane z 1974 roku, regulowało kwestie związane z zawiadomieniem właściwego organu o oddaniu do użytku i taki obowiązek powinien być zrealizowany w terminie 7 dni od przekazania od użytku całości lub części obiektu budowlanego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ prawidłowo ustalił i uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami prawa i nie można mówić o samowoli budowlanej. Obiekt niewątpliwie jest użytkowany od 1986 roku, nie wynika aby został na inwestora nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Zgodnie z § 33.1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( DZ.U nr 8, poz. 48), inwestor w wypadkach określonych w art. 42 występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, żeby inwestor miał obowiązek uzyskania zgody na użytkowanie obiektu i nałożonego obowiązku nie zrealizował. W sytuacji w której inwestor użytkuje od wielu lat wybudowany obiekt, brak jest dowodów, iż nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to należy uznać, iż dany obiekt budowlany jest użytkowany legalnie. Nie wydaje się zasadnym, aby po kilkunastu latach użytkowania, organ nie nakładając obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych też względów w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 42 ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów skargi, nie można zgodzić się ze skarżącym, aby w zaskarżonej decyzji organ naruszył art. 29 ust. 5 ustawy prawo budowlane z 24 października 1974 roku, poprzez błędne uznanie istnienia ważnej decyzji z dnia [...] stycznia 1986 roku, nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej, w sytuacji niewykazania przez Zakład Energetyczny prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego, ani też stosownego orzeczenia organu administracji w tym zakresie. Należy zauważyć, iż w niniejszym postępowaniu organ nie kontrolował prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej, w tym postawienia słupa na działce należącej do skarżącego, a czynił ustalenia, czy budowa tego obiektu budowlanego była samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 roku. W ocenie Sądu należy podzielić ustalenia i wyciągnięte przez organ administracji publicznej wnioski, iż nie doszło w tym wypadku do samowoli budowlanej. Należy zauważyć, iż na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej zostało wydane pozwolenie na budowę, co jednoznacznie wynika z rejestru wydanych pozwoleń na budowę. Sam fakt, iż inwestor nie przedłożył ,, dokumentu’’ pozwolenia na budowę nie może zostać uznane za jego brak. Fakt legalności wykonanych robót linii napowietrznej 15 kV M. – R. potwierdza również protokół odbioru technicznego i przekazania robót inwestycyjnych nr [...] z dnia [...] sierpnia 1986 roku. Podnoszone w pozostałym zakresie zarzuty skargi nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. W ocenie Sądu organ ponownie rozpoznając sprawę winien rozważyć, czy w zaistniałej sytuacji na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych, istnieją podstawy do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ, aby móc wydać takiej treści decyzję musiałby wykazać podstawy wynikające z art. 42 ustawy prawo budowlane z 1974 roku w związku z art. 103 ust.2 ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji. Biorąc za podstawę § 19, § 20 w związku z § 18 ust.1 pkt 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu( DZ.U nr 163, poz. 1348 ze zm.) przyznano wynagrodzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu.