VIII SA/Wa 761/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Postanowieniem z [...] maja 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku K.G. jako pełnomocnika wspólników "U.A." s.c. (dalej: "Spółka"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "organ odwoławczy") odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ I instancji") z [...] grudnia 2009 r., której przedmiotem było umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009r. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał art. 59 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a."). 1.2. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009r. (dalej: "decyzja") została doręczona [...] grudnia 2009 r. "na adres pełnomocnika strony". Decyzję odebrał domownik pełnomocnika. Odwołanie od tej decyzji wpłynęło do organu I instancji [...] stycznia 2010 r., tj. z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Do odwołania pełnomocnik strony dołączył wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Z treści wniosku wynika, że powodem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania był wyjazd świąteczno – noworoczny K.G. (pełnomocnika wspólników Spółki) do K.. Autor wniosku wyjaśnił, że K.G. (pełnomocnik) była wówczas w drugim miesiącu ciąży, którą znosiła źle. Rodzice nie poinformowali jej o odebraniu przesyłek listowych, w których znalazła się między innymi decyzja, gdyż nie chcieli martwić córki i powodować skrócenia jej urlopu wypoczynkowego. Pełnomocnik oświadczył, że o doręczeniu decyzji dowiedział się [...] stycznia 2010 r., bezpośrednio po powrocie z urlopu wypoczynkowego. Niezwłocznie złożył odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy uznał, że okoliczności faktyczne wskazane w treści wniosku, nie spełniają jednej z trzech przesłanek niezbędnych do przywrócenia terminu. Fakt przebywania K.G. (pełnomocnika) poza miejscem zamieszkania, a także fakt, iż była ona wówczas w ciąży, nie przesądzają o braku winy strony w uchybieniu terminu. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja ARiMR została skutecznie doręczona pełnomocnikowi i zawiera stosowne pouczenie co do środka zaskarżenia. 2. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się jeden ze wspólników Spółki, tj. A.E.M. sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca"). Pismem z [...] czerwca 2010 r. wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi stwierdził, występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia, że pełnomocnik wystarczająco uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Termin do wniesienia odwołania upływał bowiem w okresie noworocznym, w czasie urlopów zimowych szczególnie dla rolników, którzy z racji wykonywanego zawodu nie mogą korzystać z letnich urlopów. Wskazał nadto na szczególną sytuację osobistą pełnomocnika, tj. pierwszą ciążę i zbliżający się ślub. 3. Opowiadając na skargę, organ odwoławczy wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Powtórzył, że okoliczności wskazane we wniosku i w skardze, nie dają podstaw do stwierdzenia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, która nie wykazała, że nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. 4. W piśmie procesowym z [...] lutego 2011 r. skarżąca zmodyfikowała zarzuty skargi i jej uzasadnienie. Podniosła, że decyzja nie została prawidłowo doręczona. Nie rozpoczął zatem biegu termin do wniesienia odwołania. Dodała, że wszczynający postępowanie wniosek o przyznanie płatności został sygnowany przez P. M. jako prezesa zarządu skarżącej, pisma w toku postępowania kierowane były do tegoż wspólnika, a decyzja została doręczona jedynie K.G.. Autor pisma powołał się jednocześnie na wyroki tutejszego Sądu, wydane jego zdaniem w analogicznych sprawach (VIII SA/Wa 449 – 452/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 6. Zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż organ odwoławczy nie ustalił należycie, czy decyzja została skutecznie doręczona "stronie". Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] grudnia 2009 r. została doręczona K.G. jako pełnomocnikowi wspólników U.A. s.c. Jednak w aktach sprawy brak jest oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, złożonego przez pełnomocnika. Taki wymóg wynika zaś z art. 33 § 3 K.p.a. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie. Wyrazem woli strony jest złożenie do akt danej sprawy dokumentu pełnomocnictwa (oryginał lub jego stosowny odpis). Organ nie może zaś domniemywać o istnieniu pełnomocnictwa w danej sprawie. Nie może w szczególności przyjmować, że ten pełnomocnik, który reprezentował interesy strony w innym postępowaniu, jest jej pełnomocnikiem także w danym postępowaniu. Udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny, a potwierdzenie tegoż pełnomocnictwa w danym postępowaniu jest obowiązkiem strony. Z treści pełnomocnictwa powinien nadto jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu i przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swego mocodawcy. W treści pełnomocnictwa należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a nadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować treści dokumentu pełnomocnictwa (w tym jego zakresu). Z uwagi na to, że akta sprawy nie zostały należycie przygotowane, tj. nie odzwierciedlają chronologii zdarzeń, w szczególności nie wynika z nich kto i kiedy oraz w jakim celu (charakterze) dołączył do akt kopię umowy Spółki, Sąd został pozbawiony możliwości zajęcia wiążącego stanowiska odnośnie charakteru działań K.G. w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy uznać pogląd, który podziela tut. Sąd, iż pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy jednak odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w danym postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach danej sprawy. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (zob. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, Lex nr 516110). W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wniosku, że kserokopia umowy ww. spółki cywilnej jest wyrazem woli stron (y) co do ustanowienia K. G. pełnomocnikiem. Z treści tego pisma nie wynika bowiem, kto i kiedy oraz w jakim celu złożył je do akt niniejszej sprawy. Organy nie wzywały zaś stron (ich pełnomocnika) do złożenia dokumentu pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 33 § 3 K.p.a., do akt niniejszej sprawy, jako wyrazu ich woli co do ustanowienia K.G. pełnomocnikiem w niniejszej sprawie. Stąd za uzasadnione w ocenie Sądu uznać należy wątpliwości dotyczące wejścia do obrotu prawnego decyzji, tj. czy została ona doręczona zgodnie z przepisami art. 39 – 59 K.p.a. Wewnętrzne przekonanie K.G. co do umocowania jej do działania w imieniu wspólników Spółki, jest w tej sytuacji niewystarczające do przyznania jej tego statusu w niniejszym postępowaniu. Pomimo tego, że nawet skarżąca dopiero kilka miesięcy po złożeniu skargi zorientowała się, że wbrew swemu dotychczasowemu przekonaniu, posiada przymiot strony i nie brała udziału w postępowaniu. 7. Powyższe wątpliwości zostają pogłębione także z tej przyczyny, że organy nie wskazują jednoznacznie, komu przypisują przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że za stronę organy uważają Spółkę lub jej wspólników. Nie są przy tym konsekwentne. Część pism kierowały do Spółki, a część do jej wspólników. Zaskarżone postanowienie, tak jak i decyzja, zostało przykładowo wydane dla wspólników U. A. s. c., jednak doręczone zostało K.G. jako rzekomemu pełnomocnikowi wspólników (oraz P.M. – tylko postanowienie), a nie wspólnikom tej Spółki, którym przyznał ostatecznie przymiot strony organ I instancji umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie. Czyli w świetle przepisów art. 40 K.p.a. istnieją wątpliwości dotyczące skuteczności doręczenia zaskarżonego postanowienia. Nie miały one jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż skarga została wniesiona przez jednego ze wspólników, który posiada przymiot strony w niniejszej sprawie, w przewidzianym dla tej czynności terminie. 8. Dodać warto, że wniosek o przyznanie płatności został podpisany przez P. M., który nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Także ta okoliczność umknęła uwadze organów, które w początkowym stadium postępowania bezpodstawnie za stronę uważały Spółkę, a nie jej wspólników. 9. Zaskarżone postanowienie należało zatem zdaniem Sądu uznać co najmniej za przedwczesne. Jest ono wadliwe także z tej przyczyny, że z jego treści nie wynika, kto powinien dochować należytej staranności aby uniknąć jakiejkolwiek winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Z treści postanowienia wynika bowiem, że przymiot strony może mieć Spółka jako wnioskodawca lub jej wspólnicy jako osoby potencjalnie uprawnione do przyznania płatności. Używając nieprecyzyjnego w świetle powyższych uwag sformułowania "strona" organ odwoławczy nie wyjaśnił, na kim ciążył obowiązek dochowania należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw: na Spółce, jej wspólnikach, czy też na K.G. jako rzekomym pełnomocniku wspólników. Wystąpiły zatem przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. 10. Podkreślenia wymaga, że akta administracyjne nie zostały przygotowane w sposób prawidłowy, ograniczając Sądowi możliwość odczytania chronologii zdarzeń. Uchybienie to mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Wątpliwości co do skuteczności doręczenia decyzji mogły zostać rozwiane, gdyby z akt sprawy wynikało, że umowa Spółki została złożona do jej akt w charakterze dokumentu pełnomocnictwa, jako wyraz woli wspólników Spółki, którzy umocowali K.G. do działania w ich imieniu także w ramach niniejszego postępowania. Wystąpiła zatem kolejna przesłanka do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie przygotować jej akta w taki sposób, aby odzwierciedlały one chronologię zdarzeń. 11. Argumentację skargi Sąd uznał za chybioną w części dotyczącej konieczności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pomijając fakt, że jej autor nawet na etapie sporządzenia i wniesienia skargi nie kwestionował udziału K.G. jako pełnomocnika wspólników (Spółki), to za chybioną uznać należy argumentację, iż okoliczności wskazane we wniosku i powtórzone w skardze, stanowić powinny podstawę do przywrócenia terminu. Strona (wspólnicy) ponoszą bowiem odpowiedzialność za wybór pełnomocnika, który powinien ułożyć swoje sprawy w taki sposób, aby należycie wywiązywać się ze swoich obowiązków. Z akt sprawy nie wynika nadto, że P.M. działał jako przedstawiciel wspólnika. 12. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie ustalić w pierwszej kolejności, czy decyzja weszła do obrotu prawnego, tj. czy K.G. była pełnomocnikiem Spółki, czy wspólników spółki, mając na względzie art. 33 § 3 K.p.a. i powyższe rozważania. W drugiej kolejności obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy K. G. była osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przywrócenie ewentualnie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Z tą drugą kwestią wiąże się inna, dotycząca istnienia przedmiotu postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania. W konsekwencji, bezprzedmiotowy jest wniosek o przywrócenie terminu, który nie rozpoczął biegu. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu jest ustalenie na wstępnym etapie postępowania, kto posiada przymiot strony w danej sprawie oraz kto działa w imieniu strony (stron). Dodać warto, że złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (w tym złożenie odpisu pełnomocnictwa) co do zasady podlega opłacie skarbowej, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak stosownego wniosku strony skarżącej, której przedstawicielem ani pełnomocnikiem nie był w trakcie rozprawy P. M. (art. 210 § 1 u.p.p.s.a.).