VIII SA/Wa 768/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...]września 2019 r., Nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: organ I instancji, Dyrektor [...]OR ARiMR) Nr [...]z [...]maja 2019 r. w części dotyczącej wznowionego postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast w części dotyczącej wznowionego postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora [...]OR ARiMR i umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...]maja 2014 r. wpłynął wniosek M. P. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) o przyznanie pomocy w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W dniu [...]czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik BP), decyzją Nr [...], odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych oraz nałożył sankcje, gdyż nie zostały spełnione przez stronę warunki określone w art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308). Grunty rolne objęte deklaracją we wniosku na rok 2014 położone na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w 2014 r. nie były w posiadaniu strony, co organ wywiódł na podstawie dokumentacji przekazanej z Agencji Nieruchomości Rolnych (teraz Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Decyzją Nr [...]z [...]listopada 2015 r. Dyrektora [...]OR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję Kierownika BP. Pismem z [...]grudnia 2015 r. skarżąca domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Dyrektora [...]OR ARiMR Nr [...]z [...]listopada 2015 r. Jako prawną podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wniosku o wznowienie postępowania dołączono umowę użyczenia zawartą w dniu [...]kwietnia 2014 r. pomiędzy stroną a A. M., a także zaświadczenia lekarskie. Strona domagała się przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków. W dniu [...]grudnia 2015 r. Dyrektor [...]OR ARiMR wznowił postępowanie zakończone jego decyzją Nr [...]z [...]listopada 2015 r. Postanowieniem Nr [...]z [...]maja 2016 r. postępowanie to zostało jednak zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie VIII SA/Wa 1113/15. Na skutek złożonej w dniu [...]grudnia 2015 r. skargi, decyzja nr [...]z [...]listopada 2015 r. była bowiem poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2019 r., I GSK 1223/18, oddalił skargę kasacyjną strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2016 r., VIII SA/Wa 1113/15. Postanowieniem Nr [...]z [...]maja 2019 r. Dyrektor [...]OR ARiMR podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe. Decyzją Nr [...]z [...]maja 2019 r. Dyrektor [...]OR ARiMR odmówił uchylenia decyzji tego organu Nr [...]z [...]listopada 2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]Nr [...]z [...]czerwca 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W uzasadnieniu decyzji podano, że skarżąca wskazywała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ze względu na bardzo poważne, przewlekłe schorzenie zaburzeń funkcji błędnika, w związku z tym nie mogła przedstawić organowi okoliczności i złożyć dowodów, które jej zdaniem, były istotne. Strona podkreśliła, że Kierownik BP pomimo jej żądania i zapowiedzi złożenia zastrzeżeń i wniosków pośpiesznie wydał decyzję. Dyrektor [...]OR ARiMR przyznał rację stronie, iż Kierownik BP pomimo zapowiedzi, że strona złoży stanowisko w sprawie, wydał decyzje o odmowie przyznania wnioskowanych płatności. Jednakże zauważył, że w toku prowadzonego postępowania strona złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP, co organ II instancji uznał za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy do [...]czerwca 2015 r. A zatem Kierownik BP był zobowiązany do wydania decyzji w tym terminie, gdyż inaczej strona mogłaby zarzucić organowi kolejną przewlekłość postępowania. Strona miała możliwość złożenia odwołania od decyzji, przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, złożenia wyjaśnień, dodatkowych dowodów i zastrzeżeń. Mimo to, w treści odwołania ograniczyła się jedynie do wskazania, że decyzja narusza prawo, zaś szczegółowe uzasadnienie i argumentację odwołania złoży, gdy pozwoli na to jej stan zdrowia. Co istotne, strona nie przedstawiła żadnego dowodu (dokumentu) na potwierdzenie swojego stanu zdrowia, zaś organ II instancji, przedłużając postępowanie w oczekiwaniu na aktywność strony postępowania, dopiero w dniu [...]listopada 2015 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu I instancji, przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zaświadczenia lekarskie nie dają podstawy do twierdzeń, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W imieniu strony, jako pełnomocnik, działała M. M., a zatem pełnomocnik mógł w toku prowadzonego postępowania, przed wydaniem decyzji, czy też w odwołaniu od decyzji, przedstawić stanowisko skarżącej. Na niekorzyść strony świadczy również fakt, że odwołanie od decyzji z [...]czerwca 2015 r. zostało wysłane za pośrednictwem poczty w dniu [...]czerwca 2015 r., a jak wynika z dołączonych przez stronę zaświadczeń lekarskich, w tym czasie strona nie była zdolna do samodzielnej egzystencji. Organ I instancji zwrócił uwagę i na to, że strona nie była stale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zaświadczenia lekarskie były wydawane na okres m.in.: [...]czerwca 2015 – [...]lipca 2015 r., [...]lipca 2015 – [...]sierpnia 2015 r. A zatem w terminie między [...]lipca 2015 r. a [...]lipca 2015 r. strona była zdolna do osobistego udziału w postępowaniu. Nie zaszły zatem przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej nr [...]w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Badając natomiast przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ I instancji wskazał, że dowody z zeznań świadków nie wniosłyby w sprawie żadnych nowych istotnych ustaleń. Świadkowie są osobami dobrze znanymi stronie, zatem zeznania przez nich złożone mogłyby być nieobiektywne. Przedstawiona wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego umowa użyczenia z [...]kwietnia 2014 r. zawarta pomiędzy A. M., a skarżącą miała świadczyć o tym, iż wnioskodawczyni była w posiadaniu działek o nr [...],[...] i [...]na dzień [...]maja 2014 r. oraz przez cały rok kalendarzowy 2014. Tymczasem z ustaleń organu dokonanych w ramach postępowania zwykłego wynikało, że użytkownikiem działek nr [...] i [...]był inny rolnik, natomiast działka [...]od [...]maja 2014 r. była dzierżawiona przez A. M.. Zdaniem organu I instancji, przedstawiona umowa użyczenia z [...]kwietnia 2014 r. nie świadczy o tym, że skarżąca była w posiadaniu działek o nr [...],[...] i [...] na dzień [...]maja 2014 r. oraz przez cały rok kalendarzowy 2014. Wynika z niej jedynie, że strona przystąpiła do użytkowania gruntów przed podpisaniem umowy, tj. przed [...]kwietnia 2014 r. i zobowiązała się do jej użytkowania. Nie świadczy to zaś o posiadaniu w wymaganym okresie. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, wskazaną na wstępie decyzją z [...]września 2019 r. nr [...]Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wznowionego postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast w części dotyczącej wznowionego postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora [...]OR ARiMR i umorzył wznowione postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca prawidłowo i skutecznie ustanowiła pełnomocników w sprawie, którzy w toku postępowania zapoznawali się z aktami sprawy i do nich była kierowana korespondencja. Skoro w toku postępowania zwykłego strona ustanowiła pełnomocników do występowania w swoim imieniu, to nie można uznać, że nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo skarżąca również osobiście brała czynny udział w prowadzonym postępowaniu (zapoznawała się z aktami sprawy, składała dodatkowe pisma wyjaśniające, osobiście wystąpiła również z odwołaniem od decyzji Kierownika BP Nr [...]z [...]czerwca 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, a po utrzymaniu w mocy tej decyzji wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odnosząc się zaś do przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ odwoławczy podał, że w tym zakresie strona powoływała się na umowa użyczenia zawartą w dniu [...]kwietnia 2014 r. z A. M.. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania datowany na dzień [...]listopada 2015 r. został złożony w dniu [...]grudnia 2015 r., a więc z przekroczeniem miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. O nowym dowodzie (umowie użyczenia) strona dowiedziała się najpóźniej w dniu [...]kwietnia 2014 r. W przypadku ujawnienia, że nie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie, Dyrektor [...]OR ARiMR powinien był, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Obowiązkowi temu uchybił, gdyż wydając postanowienie o wznowieniu postępowania nie dokonał we właściwy sposób badania złożonej dokumentacji, a w szczególności analizy i porównania dat złożonego wniosku, i przedstawionego przez skarżącą dokumentu (umowy użyczenia) traktowanego jako nowy dowód. W świetle powyższego - w ocenie Prezesa ARiMR - zasadnym pozostaje uchylenie decyzji Dyrektora [...]OR ARiMR z [...]maja 2019 r. w części dotyczącej wznowionego postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w tej części umorzenie postępowania organu I instancji. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 148 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., dowolną ocenę materiału dowodowego oraz nie uwzględnienie dowodów zgłoszonych przez stronę. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezes ARiMR w żaden sposób nie odniósł się do argumentów, wniosków i żądań zawartych w piśmie skarżącej z [...]września 2019 roku oraz nie przeprowadził żadnego ze zgłoszonych i ponowionych wniosków dowodowych. Organ zbagatelizował skutki długotrwałej, przypadającej na najważniejszą część postępowania, chorobę uniemożliwiającą stronie nie tylko uczestnictwo w postępowaniu, ale wykluczającą zdolność do samodzielnej egzystencji skarżącej. Organ nie spostrzegł, że sam kontakt i realne dokonywanie zlecenia i ustaleń z pełnomocnikiem były realnie niemożliwe. W trakcie zaburzeń błędnika nie można wymagać choćby konsultacji z pełnomocnikiem czy dokonywania osobistego czynności procesowych. W sprawie niniejszej bez wątpienia zaszła więc przesłanka niemożności udziału przez stronę w postępowaniu bez jej winy. Chybiony jest również wniosek Prezesa ARiMR o braku podstaw uchylenia decyzji w skutek zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłuchanie świadków, poza wskazanymi we wniosku dowodowym okolicznościami, mogłaby wyjaśnić wątpliwości Dyrektora [...]OR ARiMR odnośnie autentyczności daty zawarcia umowy użyczenia oraz mogłoby zweryfikować poprawność wniosków wyciągniętych przez Dyrektora z korespondencji z ANR. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 - 152 k.p.a., jest nadzwyczajną instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Brak jest zaś podstaw, jak chce tego skarżąca, do prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania wyjaśniającego w sprawie, tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o wznowienie postępowanie składa się z kilku etapów. W pierwszej fazie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać następujące kwestie: czy podanie odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że termin do wznowienia postępowania nie został zachowany bądź też podmiot żądający wznowienia postępowania nie wskazał ustawowych przesłanek wznowienia wówczas, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., powinien odmówić wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku zobligowany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które otwiera drogę do tak zwanego "właściwego postępowania", którego celem jest przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ten etap postępowania co do zasady powinien zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a.: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. – organ winien odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw - uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd wskazuje, że dotyczy ona sytuacji, w której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., strona powinna złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Nową okolicznością powołaną przez skarżącą była umowa użyczenia zawarta w dniu [...]kwietnia 2014 r. pomiędzy stroną a A. M.. Z umowy tej wynikało, że A. M. oddał skarżącej grunty rolne położone w obrębie [...], gminie [...]o numerach ewid. [...],[...]i [...]oraz w obrębie [...], gminie [...]o numerze ewid. [...]w całości w poddzierżawę/w użyczenie. Z umowy tej wynikało również, że skarżącą przystąpiła do użytkowania ww. gruntów przed jej zawarciem. Skoro skarżącą była stroną niniejszej umowy, a zatem ją podpisała to nie budzi wątpliwości, że "o nowej okoliczności" - umowie - dowiedziała się w dacie jej zawarcia, a więc [...]kwietnia 2014 r. i to właśnie od tej daty należało liczyć jednomiesięczny termin z art. 148 § 1 k.p.a. na złożenie podania o wznowienie postępowania. Tym samym organ II instancji prawidłowo wywiódł, że podanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a. i umorzenie wadliwie wznowionego postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można więc zaakceptować argumentacji skarżącej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa, art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do przesłanki wznowienia zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., według której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, Sąd wskazuje, że "niebranie udziału w postępowaniu bez winy strony" oznacza pozbawienie możliwości udziału w całym postępowaniu lub w istotnych, rzutujących na wynik postępowania, czynnościach. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki, gdy stronie nie doręczono rozstrzygnięcia. Oznacza to bowiem pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji (por. wyrok NSA z 1 października 2019 r., II OSK 2756/17, publ. CBOSA). W tym przypadku Sąd zauważa, że skarżąca dochowała terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania. Decyzja Dyrektora [...]OR ARiMR nr [...]została wydana [...]listopada 2015 r., zatem wiadomość o zakończeniu postępowania – obarczonego wadą wznowienia – skarżąca powzięła w chwili doręczenia tej decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony [...]grudnia 2015 r., a zatem w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ze względu na bardzo poważne, przewlekłe schorzenie [...], w związku z tym nie mogła złożyć istotnych dowodów. Strona przedstawiła zaświadczenia lekarskie za okres od [...]czerwca 2015 r. do [...]lipca 2015 r., od [...]lipca 2015 r. do [...]sierpnia 2015 r. oraz od [...]sierpnia 2015 r. do [...]października 2015 r. Prawidłowo wywiodły organy obu instancji, że w terminie [...]lipca 2015 r. do [...]lipca 2015 r. skarżąca była zdolna do osobistego udziału w postępowaniu. Ponadto niezdolność do samodzielnej egzystencji dotyczyła okresu po wydaniu przez Kierownika BP decyzji odmawiającej przyznania płatności z [...]czerwca 2015 r. Mimo jej trwania, skarżącą w dniu [...]czerwca 2015 r. wniosła odwołanie od decyzji, które zostało przez nią osobiście podpisane. Z powyższego wynika, że choroba, na którą powołuje się skarżąca nie stanowiła przeszkody w podejmowaniu czynności w sprawie. Nie zasługują więc na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, że realnie niemożliwe w tym okresie było utrzymywanie kontaktu z pełnomocnikiem czy dokonywania osobiście czynności w sprawie. Sąd zauważa i to, że niezdolność skarżącej do samodzielnej egzystencji ostatecznie ustała ostatecznie [...]października 2015 r. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów orzekających, że w tym czasie była reprezentowana przez pełnomocnika – M. M.. Pełnomocnik strony został poinformowany o niezałatwieniu przez Dyrektora [...]OR ARiMR sprawy w terminie. W piśmie tym wskazano, że załatwienie sprawy powinno nastąpić do [...]listopada 2015 r., przy czym decyzja organu odwoławczego zapadła [...]listopada 2015 r. Od [...]października 2015 r. do tej daty skarżąca miała zatem niespełna miesiąc na złożenie wyjaśnień oraz przedłożenie wniosków oraz dowodów. Tymczasem zarówno ona, jak i działający za nią pełnomocnik pozostali bierni. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że strona nie brała czynnego udział w postępowaniu bez własnej winy. Zatem zarzut powyższy należy ocenić negatywnie, a tym samym przyznać rację rozstrzygającym organom. Reasumując Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i uznał za trafną wydaną przez niego decyzję administracyjnego. Sąd nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze. Nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.