VIII SA/Wa 771/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Leszek Kobylski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia zaliczki na poczet sporządzenia operatów szacunkowych postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł ([...] złotych) Starosta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zobowiązaniu Burmistrza Miasta i Gminy w L. do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia operatów szacunkowych określających wysokość odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na zasadzie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Ponadto do wniesienia skargi jest uprawniony również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 – 5 tego przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej wynikającą z analizowanego przepisu jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie przytoczonego na wstępie przepisu art. 50 p.p.s.a. w doktrynie podkreśla się, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne, analogicznie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może natomiast zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd. Nie może też zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, w tym również przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na tle analizowanego unormowania, wypracowany został słuszny pogląd o braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie organu, który w postępowaniu administracyjnym wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 460/05, LEX nr 197511 i nr 193976). Podkreśla się również, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, to jest: organu wydającego decyzję lub strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego wydane w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, LEX 171164). Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest bowiem wyznaczona przepisami proceduralnymi, przyznającymi tym organom kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, co implikuje brak możliwości dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Analogiczne stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym podkreślano, iż brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, opubl. ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Pogląd ten jest aktualny również w niniejszej sprawie, dotyczącej postanowienia Wojewody [...] uchylającego postanowienie Starosty [...]. Skarżący organ, wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. oparte o przepis art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej Kpa, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczyła sprawa, ale występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Dodać należy, że wprawdzie od zawartej w art. 50 § 1 p.p.s.a. reguły, dotyczącej legitymacji skargowej, możliwe są wyjątki, jednak mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej, co wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 146, poz. 1591 ze zm.), przyznający prawo wniesienia skargi gminie lub związkowi międzygminnemu w razie naruszenia ich interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącego gminy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] jest organem, który wydał akt poprzedzający zaskarżone postanowienie Wojewody [...], tj. postanowienie o zobowiązaniu Burmistrza Miasta i Gminy L. do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia operatów szacunkowych. W tych warunkach pozycji procesowej skarżącego nie można zakwalifikować inaczej niż jako roli organu pierwszej instancji. Starosta [...] nie należy zatem do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące uchylenia wydanego przezeń postanowienia, wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie należy również do wskazanego przepisem art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.