VIII SA/Wa 778/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2019 roku, znak [...]. ,UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. o odmowie umorzenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją ostateczną z [...] grudnia 2018 r., znak [...], ustalono T. C. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) opłatę za pobyt w pieczy zastępczej dziecka E. C. za okres od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. w łącznej wysokości [...] zł. Należność nie została uregulowana. W dniu [...] marca 2019 r. strona złożyła wniosek o umorzenie w całości należności wraz z odsetkami. Decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji, Prezydent), działając na podstawie art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 z poźn. zm., dalej: u.w.r.s.p.z.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 5312, dalej: uchwała) – odmówił umorzenia opłaty za pobyt E. C. w pieczy zastępczej wynikającej z decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2018 r. Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynikało, że na utrzymaniu wnioskodawcy pozostają dwie córki: N. l. [...] będąca studentką [...] Uniwersytetu [...] na kierunku [...] – studia stacjonarne jednolite oraz O., która w dacie orzekania przez organ nie pracowała i nie uczyła się. Dochodem rodziny było wynagrodzenie strony, które w lutym 2019 r. wynosiło [...] zł, zaś w marcu 2019 r. wynosiło [...] zł wraz z wypłaconym dodatkowym wynagrodzeniem rocznym. Wnioskodawca ponosił zobowiązania alimentacyjne na rzecz córki E. w wysokości [...] zł oraz na rzecz córki N. koszty utrzymania w kwocie [...] zł miesięcznie. Ponosił także opłaty związane z utrzymaniem mieszkania w kwocie [...] zł oraz koszt zakupu leków w kwocie [...] zł, gdyż chorował przewlekle i wymagał stałego leczenia. W ocenie Prezydenta, ww. okoliczności nie były jednak wystarczającymi przesłankami do umorzenia naliczonej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wraz z odsetkami. Ponoszenie bieżących kosztów utrzymania oraz zakup leków nie były okolicznościami nadzwyczajnymi, które uzasadniałyby umorzenie ustalonej opłaty. Wnioskodawca był w wieku produkcyjnym i posiadał stałe źródło dochodu. Umorzenie opłaty uznano zatem za przedwczesne. W odwołaniu od ww. decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 194 ust. 3 w zw. z art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z. w zw. z § 6 ust. 1 uchwały poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sytuacja dochodowa skarżącego pozwala na przyjęcie, że uiszczenie należności nie spowoduje zagrożenia braku możliwości zaspokajania jego egzystencjalnych potrzeb oraz osób będących na jego utrzymaniu, w tym zwłaszcza dwóch pozostałych córek; b) art. 193 u.w.r.s.p.z. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłącznie zobowiązanym do regulowania należności za pobyt córki E. C. w pieczy zastępczej jest skarżący, podczas gdy matka małoletniej zobowiązana jest do świadczenia alimentacyjnego na rzecz córki. Wobec powyższego matka małoletniej powinna, przynajmniej w kwocie zasądzonych alimentów, zostać zobowiązana do pokrycia kosztu pobytu córki w pieczy zastępczej; c) art. 9 k.p.a. polegające na nieudzieleniu informacji skarżącemu o istotnych okolicznościach faktycznych, które miały wpływ na ustalenie obowiązku objętego decyzją, a to przyczyn zwolnienia matki małoletniej z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania dziecka za czas pobytu w pieczy zastępczej; 2. przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 7 k.p.a., 77 i 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegający na niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, skutkującego wadliwym ustaleniem, że skarżący jest w stanie uiścić żądaną prze organ administracji kwotę bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i całej rodziny, a także nieustalenie stanu materialno - bytowego skarżącego na dzień wydania decyzji; b) art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało nałożeniem obowiązku zapłaty kwoty [...] zł tytułem opłat za pobyt córki skarżącego w pieczy zastępczej, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie świadczy, iż skarżący nie jest jedyną osobą obowiązaną do partycypowania w kosztach utrzymania córki. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, uzupełniając ustalenia faktycznie organu I instancji, Kolegium wskazało, że skarżący jest nauczycielem w Publicznej Szkole Podstawowej nr [...] w R.. W okresie, za który powstało zobowiązanie dochód skarżącego wynosił średnio [...] zł (dochód osiągnięty w okresie od listopada 2017 r. do czerwca 2018 r.). W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił zaś [...] zł, natomiast w marcu 2019 r. łącznie z dodatkowym wynagrodzeniem rocznym – [...] zł. Stałe miesięcznie wydatki wynosiły łącznie [...] zł. Na pozostałe wydatki pozostaje skarżącemu [...] zł. Mając powyższe na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do umorzenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Wprawdzie skarżący ma na utrzymaniu dwie córki, to jednak są one pełnoletnie i mogą odciążyć go w łożeniu na ich utrzymanie, co w szczególności dotyczy córki O., która nie uczy się i nie pracuje. Zastosowanie ulg w spłacie należności jest możliwe, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, przykładowo wymienione w § 6 uchwały Rady Miejskiej. Tymczasem dochód skarżącego na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.w.r.s.p.z. W rodzinie nie występuje niepełnosprawność oraz niezdolność do pracy. Skarżący posiadał nadto stałe źródło dochodu. Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy wywiódł, że opłatą za pobyt córki w pieczy zastępczej skarżący oraz I. C. zostali obciążeni solidarnie, co oznacza, że odpowiadają za nie w całości obydwoje rodzice, jednak zaspokojenie wierzyciela możliwe jest tak z majątku obydwojga rodziców, jak i tylko jednego z nich, w zależności od dokonanego w tym zakresie wyboru. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła: - niewłaściwe zastosowanie uchwały Rady Miejskiej poprzez uznanie, że nie zachodzą okoliczności co do uwzględnienia wniosku o umorzenie opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy zupełnie pominął przesłanki wskazane w § 6 uchwały. W toku postępowania skarżący wskazywał, że samotnie wychowuje pozostałe dzieci jak również na fakt, że jego trudna sytuacja finansowa, w przypadku wszczęcia postępowania w zakresie egzekucji należności z tytułu opłaty, uczyni takie postępowanie bezskuteczne. Tymczasem organy administracji publicznej, przy rozpoznaniu wniosku o umorzenie, odniosły się jedynie do sytuacji dochodowej skarżącego, uznając kwotę [...] zł miesięcznie za wystarczającą do ponoszenia kosztów opłaty, bez ustalenia niezbędnej do egzystencji minimalnej kwoty zapewniającej to utrzymanie. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] października 2020 r. skarżący poparł skargę. Wyjaśnił, że jedynie on ponosi odpowiedzialność finansową za dzieci, gdyż żona jest chora [...] na [...]. Wyjaśnił nadto, jaki charakter miały problemy wychowawcze z córką oraz, że także ona leczy się [...]. Określając obecną sytuację rodziny podał, że córka O. podjęła naukę i studiuje we W.. W ramach postępowania mediacyjnego, w lipcu 2020 r., zostały nadto ustalone alimenty na córkę N. na kwotę [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika z art. 193 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Stosownie do powołanego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powołana wyżej ustawa nie określa przesłanek umorzenia należności z tytułu opłaty dziecka za pobyt w pieczy zastępczej. Prawo do określenia szczegółowych warunków umorzenia tych należności zostały przekazane radzie powiatu, na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. W oparciu o powyższą delegację ustawową Rada Miejska w R. w dniu [...] czerwca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...], którą określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Stosownie do § 3 ust. 1 uchwały, w ww. postępowaniach należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, jakie mają wpływ na uwzględnienie lub odmowę uwzględnienia wniosku o umorzenie, w tym w szczególności: 1) konieczność wspierania osób i rodzin w przezwyciężaniu sytuacji, które spowodowały umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, 2) sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osób zobowiązanych do wnoszenia odpłatności; 3) rozmiar uszczuplenia dochodów publicznych lub zwiększenia wydatków publicznych w związku z umorzenie, odroczeniem terminu płatności, rozłożeniem na raty lub odstąpieniem od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej. Zgodnie zaś z § 6 uchwały, umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty ustalonej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, może nastąpić, gdy w stosunku do osoby zobowiązanej wystąpiła w szczególności co najmniej jedna z następujących okoliczności: 1) pobyt dziecka w pieczy zastępczej został zakończony w wyniku odzyskania przez osoby zobowiązane możliwości zapewnienia dziecku opieki i wychowania, a ponoszenie opłaty mogłoby skutkować ponownym umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej; 2) długotrwała lub ciężka choroba; 3) niepełnosprawność; 4) bezrobocie; 5) straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 6) ciąża; 7) bezdomność; 8) pobyt w zakładzie karnym lub areszcie śledczym; 9) ubezwłasnowolnienie; 10) wychowanie innych dzieci pozostających pod opieką osoby zobowiązanej; 11) ponoszenie odpłatności za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej lub członka rodziny za pobyt w innej placówce np. w domu pomocy społecznej; 12) niepełnosprawność osoby zobowiązanej lub pozostawanie na utrzymaniu innych osób; 13) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia egzekucji tej należności albo postępowanie egzekucyjne stanie się nieskuteczne lub egzekucja zostanie umorzona; 14) osoba zobowiązana zmarła nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z powyższych regulacji, decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia określonych prawem przesłanek, ale jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Treść rozstrzygnięcia zależy więc od oceny organu, który powinien przed wydaniem decyzji wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, rzetelnie przeanalizować i ocenić okoliczności charakteryzujące sytuację strony, jak też powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania i wyczerpująco odnieść się do stanowiska strony. Nie ulega więc wątpliwości, że choć uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, to jednak nie oznacza dowolności. Sąd ma prawo kontroli, czy doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, w tym czy ustalenia i konkluzje znajdują oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy (por. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r., I OSK 383/17; z 20 kwietnia 2010 r.; I OSK 130/10; wyroki WSA z 25 lutego 2015 r., II SA/Go 14/15; z 23 lutego 2017 r., IV SA/Wr 461/16, wszystkie publ. CBOSA). W kontekście uznaniowego charakteru decyzji stanowiących w niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu należy zwrócić uwagę na dwuetapowość tego postępowania. Pierwszy etap ma na celu zweryfikowanie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki umorzenia wskazane w przytoczonym powyżej § 3 i 6 uchwały. Na tym etapie organ przestrzegając norm procesowych wynikających w szczególności z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w postępowaniu odwoławczym także z art. 136 k.p.a., powinien dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek, od których ww. uchwała uzależnia możliwość umorzenia zaległości. Na tym etapie postępowania organ nie działa jeszcze w ramach uznania. W przypadku gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalone zostanie, że żadna z przesłanek umorzenia opłaty nie została spełniona, to wówczas organ nie dysponuje możliwością umorzenia zaległości, co skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie umorzenia. Natomiast w przypadku, gdy w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustali, że spełniona została choćby jedna z przesłanek z § 3 i 6 uchwały, to dopiero wówczas przechodzi do drugiego etapu postępowania, w którym w ramach uznania może umorzyć zaległość albo odmówić jej umorzenia. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy nie rozgraniczył prowadzonego postępowania na dwa wskazane powyżej etapy. Co więcej, Sąd uznał, że w sprawie niniejszej nie dość wszechstronnie i wnikliwie przeanalizowano sytuację skarżącego odmawiając mu umorzenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Skoncentrowano się głównie na sytuacji dochodowej strony, natomiast organom orzekającym umknęły inne okoliczności mające wpływ na końcową ocenę możliwości umorzenia stronie tej opłaty. Ustalenie sytuacji materialnej skarżącego nie jest bowiem wyłączną składową oceny, czy dany przypadek zasługuje na umorzenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Z § 3 i 6 uchwały wynika wszak szereg innych okoliczności niemogących być pominiętymi przy wydaniu decyzji na podstawie art. 194 ust. 3 u.w.r.s.p.z. W szczególności, organy administracji publicznej zaniechały ustalenia okoliczności, które spowodowały umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej oraz sytuacji rodzinnej strony m. in. przyczyn, z powodu których skarżący samotnie wychowuje dwoje dzieci. Powyższe zaś ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie, konieczność umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej wynikała z faktu postępującej demoralizacji córki oraz zaburzeń [...], które miały negatywny wpływ na pozostałe dzieci skarżącego. Co więcej, w procesie wychowania pozostałych córek, z powodu choroby [...] - [...], nie uczestniczyła ich matka. Ciężar utrzymania domu i wychowania dzieci spoczywał więc na skarżącym. Organy nie odniosły się również do sytuacji zdrowotnej skarżącego, nie wyjaśniając na jaką chorobę skarżący choruje przewlekle i w jaki sposób oddziałuje ona na jego sytuację materialną. Wszystkie powołane wyżej okoliczności determinują zaś ocenę zasadności umorzenia stronie ustalonej już opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przynajmniej częściowo. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie ustaliły i nie oceniły w sposób prawidłowy istotnych okoliczności stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że w § 3 i § 6 Rada Miasta wskazała na okoliczności, które "w szczególności" powinny być wzięte pod uwagę tj. kryterium dochodowe ale i konieczność wspierania osób i rodzin w przezwyciężaniu sytuacji, które spowodowały umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej oraz sytuację rodzinną osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty, w tym niepełnosprawność, długotrwałą chorobę oraz wychowywanie innych dzieci. Okoliczność zatem, że skarżący jest osobą w wieku produktywnym i otrzymuje stałe wynagrodzenie nie powinna być, jak to uczyniły organy, wyłączoną przesłanką determinującą rozstrzygnięcie, zwłaszcza gdy nie doszło do oceny pozostałych okoliczności charakteryzujących sytuację strony. Zdaniem Sądu, ocena organów o braku dostatecznych podstaw do umorzenia skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej była zatem przedwczesna, nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym skuteczny okazał się zarzut dowolności tej oceny sformułowany przez skarżącego. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną Sądu oraz ponownie rozpoznają wniosek skarżącego o umorzenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W szczególności organy zobowiążą skarżącego do przedłożenia dowodów na okoliczności wskazane w wyjaśnieniach złożonych na rozprawie, a więc na okoliczność choroby żony i córki E. oraz problemów związanych z jej wychowaniem oraz swoją chorobą. Ponownie dokonają więc wszechstronnego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego, który stanowić będzie podstawę do dokonania kompleksowej oceny, co przedstawią w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł jak w sentencji.