VIII SA/Wa 783/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. Nr 243, poz. 1623, z 2010 r. ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu po raz wtóry wniosku M. L. (skarżąca) w sprawie budowy budynku mieszkalnego w miejscowości S. ul. [...], nr ew. działki [...], nakazał właścicielce ww. działki M. S. (inwestor) wykonanie czynności i robót budowlanych polegających na wentylowaniu przestrzeni między budynkami za pomocą kratki wentylacyjnej usytuowanej w dachu budynku. PINB odstąpił od określenia terminu wykonania ww. robót wskazując, że są one uzależnione od dalszych prac budowlanych związanych z wykonaniem więźby dachowej wraz z pokryciem. Po wykonaniu konstrukcji dachu wraz z pokryciem, zobowiązał inwestora do zgłoszenia wykonania powyższych robót. PINB wskazał, że na skutek przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. oględzin działki inwestora ustalono, że w związku z wystającym fundamentem budynku będącego współwłasnością skarżącej oraz J. K. i A. T., poza lico ściany zewnętrznej, inwestor zmuszony został do odsunięcia swojego fundamentu o około 30 cm w celu nieobciążania istniejącego kamiennego fundamentu murowanego na zaprawie wapiennej. Wyjaśniono, iż roboty budowlane zostały wstrzymane do czasu podjęcia przez konstruktora budynku, rozwiązania kwestii w zakresie dalszej budowy. Wstrzymanie robót zostało zapisane w protokole oględzin. W dniu [...] września 2009 r. do PINB wpłynęła kserokopia strony dziennika budowy, w którym mgr inż. arch. H. M. oraz mgr inż. R. G. dokonali wpisów określających rozwiązanie ww. problemu poprzez uzupełnienie powstałej między ścianami wolnej przestrzeni, gruzobetonem do poziomu dawnego obsypania budynku sąsiedniego (skarżącej) oraz wentylowanie ww. przestrzeni (między budynkami) za pomocą kratki wentylacyjnej 0,5 m od poziomu projektowanego terenu i drugiej w dachu. PINB stwierdził, iż wnioskowane przez skarżącą, dosunięcie nowobudowanej ściany budynku inwestora do istniejącej ściany budynku skarżącej spowodowałoby duże dociążenie fundamentu tego budynku, co bardzo negatywnie wpływałoby na stan techniczny całego budynku skarżącej i wywołało nieodwracalne skutki. Dalej podał, iż kolejne oględziny budowy (w dniu [...] marca 2010 r.) wykazały, że inwestor wykonał część zaleceń wynikających z dziennika budowy tj. dokonał uzupełnienia przestrzeni między budynkami gruzobetonem do poziomu dawnego obsypania budynku. Wykonano poziom parteru, zaś następną czynnością wykonywaną przez inwestora będzie wykonanie stropu nad parterem. Ponadto w ścianie parteru inwestor wykonał jeden otwór wentylacyjny, drugi otwór wentylacyjny powinien być umieszczony w dachu budynku. Przeprowadzona w dniu [...] lutego 2011 r. wizja lokalna na działce inwestora nie wykazała prowadzenia robót budowlanych po dniu [...] marca 2010 r. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc argument zagrożenia dla bezpieczeństwa jej budynku. Podała, iż szczelina o szerokości około 50 cm pomiędzy starym i nowobudowanym budynkiem powstała w związku z naruszeniem przepisów prawa budowlanego w zwartej zabudowie, niezgodnie z projektem budowlanym. Według skarżącej pomysł montowania kratki wentylacyjnej jest sprzeczny z przepisami prawa budowlanego. Wskazała, iż od samego początku nie wyrażała zgody na wybudowanie ściany granicznej z pozostawieniem w jednym końcu szczeliny około 50 cm (powstałej w wyniku doprowadzenia kąta prostego budowanego budynku). Ponadto wykonując wykopy pod budowę budynku inwestor zebrał warstwę gruntu i doszło do trwałego obniżenia terenu i odsłonięcia fundamentu budynku skarżącej, co powoduje zwiększenie strefy przemarzania, a pozostawienie szerokiej szczeliny grozi obsunięciem ściany z powodu drgań wywołanych przez wjeżdżające pojazdy. Doprowadzając do powstania szerokiej szczeliny stworzono warunki do gromadzenia się gryzoni, różnego rodzaju robactwa w tym ślimaków, które będą miały niekorzystny wpływ na ścianę jej budynku. Uznała, że kratki wentylacyjne stwarzają niebezpieczeństwo zawilgocenia ściany jej budynku, gdyż przez kratkę będą dostawały się opady deszczu i śniegu. Ściana ta wykonana jest z kamienia, kratki nie zapewniają możliwości należytego wysychania ściany, gdyż skośna szczelina tworzy przestrzeń zamkniętą, zatem takie rozwiązanie jest niedopuszczalne. Podała, że ściana graniczna budowana jest niezgodnie z projektem budowlanym i przepisami dotyczącymi zwartej zabudowy, ponadto jest krótsza od jej ściany i w związku z tym na długości około 3 m jej ściana pozostaje z odkrytym fundamentem, gdyż doszło do trwałego obniżenia terenu co stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa jej budynku spowodowane przemarzaniem gruntu. Jednocześnie skarżąca podniosła o uchybieniach w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu oraz zlekceważenie przez PINB jej wniosków i podnoszonych argumentów, które nie zostały odnotowane w protokole. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi, w terminie do dnia [...] września 2011 r. zamontowanie w dachu budynku w przestrzeni miedzy budynkami kratki wentylacyjnej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ odwoławczy, iż mimo bezzasadności odwołania, błędne sformułowanie nałożonego na inwestora obowiązku skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy. WINB wskazał, że rozwiązanie zaproponowane przez mgr inż. arch. H. M. oraz mgr inż. R. G., polegające na uzupełnieniu powstałej wolnej przestrzeni gruzobetonem do poziomu dawnego obsypania sąsiedniego budynku oraz wentylowanie przestrzeni pomiędzy budynkami poprzez zainstalowanie kratki wentylacyjnej 0,5 m od poziomu projektowanego terenu oraz kratki wentylacyjnej w dachu jest zgodne z prawem i podparte autorytetem pomysłodawców, jako osób o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Zrealizowanie powyższego pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wywiódł, iż wolna przestrzeń między budynkami powstała, by nie obciążać fundamentu budynku stanowiącego własność skarżącej, który wystaje około 30 cm poza lico ściany zewnętrznej i wykracza tym samym poza granice nieruchomości należącej do skarżącej. Szczelina jest więc swego rodzaju środkiem zaradczym i ma za zadanie zapobiec ewentualnym zniszczeniom należącego do skarżącej budynku. Wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest stan techniczny budynku usytuowanego na nieruchomości skarżącej (na działce nr ew. [...]). Postępowanie to, na wyraźny wniosek skarżącej toczy się w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie badał stanu technicznego, w jakim znajduje się budynek, którego współwłaścicielką jest skarżąca. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wywiódł, że wyrażenie lub brak zgody sąsiada na budowę jest z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów prawa obojętne. Brak zgody wobec zamiaru realizowania przez inwestora prac budowlanych nie czyni tych robót bezprawnymi. Uznał także, iż zabudowa działek nr [...] i [...] nie może zostać zakwalifikowana jako zwarta. Budownictwem zwartym jest budownictwo szeregowe lub atrialne. Nadto przepisy prawa budowlanego nie zakazują wentylowania przestrzeni między budynkami, zatem koncepcja kierownika budowy dotycząca wentylowania przestrzeni między budynkami jest zgodna z przepisami obowiązującymi w tej materii. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że PINB informował strony postępowania o podejmowanych w toku postępowania czynnościach - planowanych oględzinach oraz zakończeniu postępowania (pouczając o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i dokumentów). Wyjaśnił przy tym, że skarżąca brała udział w oględzinach obiektu w dniu [...] grudnia 2010 r. oraz w dniu [...] lutego 2011 r. nadto doręczone jej zostało zawiadomienie z dnia [...] marca 2012 r. Skargi do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie wniosły skarżąca oraz inwestor. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji skarżąca powtórzyła argumenty powoływane w toku postępowania odwoławczego. Ponadto wskazała, iż organ odwoławczy zlekceważył wszystkie zarzuty dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa jej budynku, a cała sprawa sprowadzona została do pomysłu montowania kratki wentylacyjnej w szczelinie. Zarzuciła brak uzasadnienia faktycznego i prawnego z przytoczeniem przepisów prawa, uzasadniających instalację kratki wentylacyjnej za zgodną z prawem. W ocenie autorki skargi ( M. L.) organ ten opiera się jedynie na autorytecie pomysłodawcy. Podała, że pozostawienie szczeliny i nakazanie montowania w dachu szczeliny kratki wentylacyjnej jest niedopuszczalne, sprzeczne z przepisami prawa budowlanego w zwartej zabudowie, przez kratkę będą dostawały się wody z opadów atmosferycznych, a szczelina będzie siedliskiem gryzoni, owadów, robactwa i ślimaków, które doprowadzają do zawilgocenia ściany. Za niezgodny ze stanem faktycznym skarżąca uznała argument decyzji stwierdzający, że fundament jej budynku wystaje około 30 cm poza lico ściany zewnętrznej i wkracza tym samym poza granice jej działki. Podkreśliła, iż po zebraniu przez inwestora grubej warstwy gruntu wzdłuż ściany granicznej jej budynku dokopano się do skalistego kamiennego podłoża, nie jest to zatem jej fundament. Nakazując zamontowanie w przestrzeni między budynkami kratki wentylacyjnej WINB lekceważy słuszny interes skarżącej, doprowadzając do kontynuowania budowy niezgodnie z projektem budowlanym i niezgodnie z przepisami dotyczącymi zwartej zabudowy, co prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa jej budynku. W skardze złożonej przez inwestorkę, podniosła ona że kwestionuje powołaną decyzję jedynie z części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku tj. do dnia [...] września 2011 r., argumentując powyższe sytuacją rodziny (chorobą męża). W odpowiedzi na skargi WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. Sąd odrzucił skargę M. S. – inwestora, wobec nieuiszczenia w ustawowym terminie wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. L. jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy podjęta przez organ odwoławczy, nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych - decyzja jest zasadna, w kontekście wskazanej podstawy prawnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, co wynika z treści art. 7 i art. 77 Kpa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski podniesione przez stronę, ponieważ zaniechanie w tym zakresie określonych działań przez organ, zwłaszcza wtedy, gdy strona powołuje się na konkretne i ważne dla niej okoliczności w sprawie jest istotnym uchybieniem procesowym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 Kpa). Poddaną kontroli Sądu była decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych) właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 7 ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa art. 50 ust. 1. Podkreślenia wymaga, że nałożenie na inwestora określonych obowiązków w trybie art. 51 ustawy może nastąpić jedynie w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wykazały, by w rozpatrywanej sprawie zaistniała którakolwiek z ww. przesłanek wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Powyższe jest konsekwencją zaniechania dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jego analizy i oceny. Co istotne, to z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych (decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.- k. [...] akt organu I instancji) wynika, że inwestor realizuje budowę budynku mieszkalnego zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę. Zatem zadaniem organów było zastosowanie właściwego trybu postępowania. W szczególności ustalenie, czy budowa realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach prawnych prawa budowlanego. Ewentualnie, czy prowadzona budowa może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Jak wskazano wyżej żadna z ww. okoliczności nie została przez organy wyjaśniona, zaniechano jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tym zakresie. W konsekwencji organ odwoławczy orzekł o nakazie wykonania określonych robót budowlanych pomimo, iż nie ustalił, by zaistniała którakolwiek z ustawowych przesłanek do orzeczenia w tym przedmiocie. W rezultacie stwierdzić należy, że podjęte rozstrzygnięcie o nakazie wykonania robót budowlanych polegających na montażu kratki wentylacyjnej w dachu budynku w przestrzeni między budynkami, wobec braku ustaleń w tym zakresie, było co najmniej przedwczesne. W zasadzie stwierdzić należy, iż organ I instancji nałożył obowiązek, który de facto wynikał z dziennika budowy inwestora, zaś organ odwoławczy ten obowiązek "nieco zweryfikował", określając termin jego wykonania. Zwrócić uwagę należy, że stanowisko organu wyrażone w decyzji, winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyzpozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma też podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy podejmowaniu decyzji. Dlatego istotnym elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności oceny jest uzasadnienie decyzji. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż wywody skargi dotyczące stronniczości organów nadzoru budowlanego są nieuzasadnione i nie poparte wiarygodnymi argumentami. Z kolei pozostałe zarzuty, co do wydania decyzji niezgodnie z projektem budowlanym, czy też wystawania ściany, okazały się zasadne w kontekście braku ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Ponownie rozpoznając kwestię legalności realizowanej przez inwestora budowy budynku mieszkalnego, organy będą mieć na uwadze powołane wyżej wskazania Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O uchyleniu decyzji organu I orzeczono na podstawie art. 135 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania decyzji wynika z treści art. 152 p.p.s.a.