VIII SA/Wa 784/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił przyznania S. W., dalej skarżącemu, zasiłku celowego na dofinansowanie części potrzeb, zgłoszonych do protokołu z dnia [...] sierpnia 2009 r., to jest z tytułu: opłaty [...] rachunku za wodę, opłaty [...] rachunku za energię elektryczną, drobnych napraw, naprawy obuwia i krawieckich, dojazdów autobusem, zakupu pościeli, odzieży, przyborów biurowych, prasy, opłaty za radio i telewizję, pocztę, zakupu zniczy lub kwiatów, leków oraz innych wydatków losowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że przyznał skarżącemu pomoc w postaci dofinansowania zakupu żywności, środków czystości (w tym fryzjera), jak i zakupu bielizny osobistej plus skarpetek. Wysokość przyznanej pomocy podyktowana jest możliwościami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: MPOS). Organ podał, iż dysponuje w 2009 r. środkami w wysokości [...] zł na zasiłki i pomoc w naturze, z czego miesięcznie na pomoc w formie zasiłków może przeznaczyć [...] zł. Wskazał także, na podstawie danych z I półrocza 2009 r., że do pomocy może być uprawnionych około [...] osób i rodzin, co w przeliczeniu na jedną rodzinę daje kwotę [...] zł zasiłku. Zwrócił uwagę na swoje ograniczone możliwości finansowe i konieczność udzielania wsparcia dużemu gronu osób uprawnionych. Zaznaczył, że nie jest w stanie zaspokoić nawet w stopniu dostatecznym wszystkich uzasadnionych potrzeb osób zgłaszających się o pomoc. Omówił szczegółowo powody odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego i podstawę prawną decyzji. Podkreślił, iż odmówił skarżącemu przyznania pomocy na dofinansowanie do bieżących opłat za wodę, energię elektryczną, drobne naprawy obuwia i krawieckie, dojazdy autobusem, zakup pościeli, odzieży, przyborów biurowych, prasy, opłaty za radio i telewizję, pocztę, zakup zniczy lub kwiatów, leków oraz innych wydatków losowych, gdyż wymienione potrzeby nie znajdują uzasadnienia pozwalającego na jego dofinansowanie. Jednocześnie organ podkreślił, iż skarżący odmówił uszczegółowienia zgłoszonych potrzeb, nie określając czego mają dotyczyć i jaki jest ich zakres. Brak informacji w tym zakresie uniemożliwił organowi ocenę zasadności sformułowanych przez skarżącego potrzeb. Organ uznał, iż szereg z wymienionych żądań nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie wsparcia finansowego z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji S. W. wniósł odwołanie. Stwierdził, że przyznawana mu pomoc jest niezgodna z art. 67 Konstytucji RP. Jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o wystąpienie na podstawie przepisu art. 191 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem "czy przyznana mu pomoc przez MOPS za miesiąc wrzesień 2009 roku stanowi zabezpieczenia społeczne". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji przed wydaniem decyzji zaktualizował wywiad środowiskowy, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.s.". Organ odwoławczy podniósł nadto, że skarżący mieszka wspólnie z żoną, z którą prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Między małżonkami istnieje separacja orzeczona wyrokiem Sądu. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku to jest w lipcu 2009 roku wynosił [...] zł. Na kwotę tę składały się: [...] zł stanowiące [...]dodatku mieszkaniowego i [...]zł stanowiące zasiłek okresowy. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zarejestrowaną w Państwowym Urzędzie Pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji odmawiając przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie części potrzeb zgłoszonych do protokołu działał zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, tj. z art. 39 ust.1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 ust. 3 i ust. 4. Jednocześnie podniosło, iż z dokonanych ustaleń wynika, że organ I instancji nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej w obrębie jego działania, dlatego zabezpiecza wyłącznie ich podstawowe potrzeby. Kolegium podkreśliło także, iż nie pozostawiono skarżącego bez pomocy, przyznając mu decyzją z dnia [...] września 2009 r. pomoc na szereg celów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż niewątpliwie udzielona pomoc nie zabezpiecza w pełni potrzeb skarżącego, niemniej jednak nie może on poprzestać na przyjęciu biernej podstawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Organ II instancji stwierdził również, iż zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 67 Konstytucji RP jest bezzasadny. Przepis ten nie może być według Kolegium samoistnym źródłem roszczeń o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast ustosunkowując się do kwestii dotyczącej wystąpienia z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, organ odwoławczy wskazał, iż nie posiada takich uprawnień. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było wniesienie przez S.W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł w niej, że przyznana pomoc, na skutek wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r., nie odpowiada jego niezbędnym potrzebom, co spowodowało naruszenie art. 67 Konstytucji RP przez orzekające organy. Skarżący wniósł również, aby Sąd w trybie art. 191 Konstytucji RP zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy przyznawana pomoc za miesiąc objęty wnioskiem stanowi zabezpieczenie społeczne, a w przypadku negatywnego stanowiska sądu w tym zakresie - o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność jak wyżej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S.W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Skarga przedmiotowa, stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust.1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności: na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu oraz kosztów pogrzebu (ust. 2 powołanego art. u.p.s.). Oznacza to, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Przepis art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z drugiej zaś strony osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a więc takiej, jaka zapadła w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, ale nie wnika już w celowość wydania takiej decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Należy w tym miejscu podkreślić, iż skarżący otrzymuje także wsparcie w formie zasiłku okresowego i dodatku mieszkaniowego, jak i w formie zasiłków celowych, co oznacza, iż nie pozostał bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały, zarówno możliwości finansowe organu, między innymi ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego w odmowie przyznania zasiłku celowego. Samo spełnianie kryteriów ustawowych z art. 39 u.p.s. nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, opubl. Lex nr 194040). Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, Sąd podziela stanowisko organu, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Jak wskazuje organ w uzasadnieniu, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Ośrodek zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby podstawowe skarżącego. Sąd uznał, że stanowisko organu odmawiające przyznania wnioskowanych świadczeń jest zasadne i nie narusza prawa w sytuacji, gdy bezspornym jest, że szereg potrzeb wskazanych przez skarżącego nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie wsparcia z pomocy społecznej. Zasadnie organ zaliczył do nich wydatki na przejazdy autobusem oraz wydatki na zakup przyborów biurowych, prasy, opłaty za telewizję, pocztę, zakup zniczy lub kwiatów i inne wydatki losowe. Sfinansowanie w połowie przez skarżącego, a w połowie przez jego żonę świadczeń za wodę i energię elektryczną oznacza, że potrzeby te zostały zabezpieczone. Skarżący był w stanie z własnych środków zaspokoić tę potrzebę; przyznanie środków publicznych na ten cel jest więc niezasadne. Sąd podziela stwierdzenie organu, iż zgłoszona potrzeba zakupu leków nie znalazła potwierdzenia, gdyż skarżący nie przedstawił niezrealizowanych recept. Natomiast zabezpieczanie potrzeb typu: zakup odzieży, naprawy obuwia i krawieckie nie mogły być realizowane, gdyż nie przekazania przez skarżącego stosownych informacji w powyższym zakresie uniemożliwiło organowi ocenę ich zasadności. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 67 Konstytucji RP wskazać trzeba, że jest on bezzasadny. Powołany przepis w ust. 2 stanowi o prawie obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej woli i nie mającego innych środków utrzymania do zabezpieczenia społecznego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określają ustawy. Pomoc społeczna zatem przyznawana jest w oparciu o przesłanki określone w powoływanej ustawie o pomocy społecznej, będącej podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 67 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń obywateli dochodzonych na drodze sądowej (wyrok SN z 13.04.2007 r., I CSK 488/06, opubl. OSNC 2008, z. 5 poz. 49). Sąd ten stwierdził, że "art. 67 Konstytucji jest jedynie źródłem gwarancji konstytucyjnych i wzorcem ustawodawczym, określającym w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego, które ma sprecyzować ustawa. Z jego treści nie da się wyprowadzić określonego prawa podmiotowego ani roszczenia o konkretne świadczenie z ubezpieczenia społecznego lub opieki społecznej. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażał Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z dnia 7 września 2004r., SK 30/03, OTK-A Zb. Urz. 2004, nr 8, poz. 82 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., III RN 141/01, OSNP 2002, nr 24, poz. 584". Przepis ten zatem nie mógł być podstawą prawną żądań skarżącego i jako taki nie mógł zostać naruszony przy ich rozpoznaniu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się o zgodności przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 44, poz. 414 z późn. zm.) z Konstytucją, w tym z jej art. 67. Zasady ogólne tej ustawy były zbieżne z zasadami obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Analizując tamte uregulowania i innych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego podkreślał przede wszystkim, że art. 67 stanowi o prawie każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji, do ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, jednak nie różnicuje tych praw i nie przesądza sposobu i form ich realizacji, pozostawiając to ustawodawcy zwykłemu, który ma swobodę w określeniu przesłanek, form i zakresu świadczeń. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych (wyrok z dnia 7 listopada 2004 r., SK 30/03, OTK-A Zb. Urz. 2004, nr 8, poz. 82). Zdaniem Trybunału, z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej formy świadczeń z ubezpieczenia społecznego (wyrok z dnia 6 lutego 2002r., SK 11/01, OTK Zb.Urz. 2002, nr 1, poz. 2), a państwo, mając obowiązek podejmowania działań, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, musi uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego, a także dostosować zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (wyrok z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01, OTK Zb. Urz. 2001, nr 7, poz. 214). Granice możliwości zaspokojenia potrzeb społecznych wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, także takie jak równowaga budżetowa (wyrok z dnia 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK Zb. Urz. 2000, nr 4, poz. 107). Trybunał wskazał też, że na tle spraw dotyczących zabezpieczenia społecznego nie bada trafności lub celowości decyzji parlamentu i przyjmuje zawsze wstępne założenie racjonalności tych działań (wyrok z dnia 12 września 2000 r., K 1/00, OTK Zb.Urz. 2000, nr 6, poz. 185). Badając przepisy ustaw o ubezpieczeniach społecznych i o pomocy społecznej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził daleko idącą swobodę ustawodawcy zwykłego w określaniu przesłanek i zasad udzielania tych świadczeń. W wyrokach z dnia 20 listopada 2001 r., SK 15/01 (OTK Zb. Urz. 2001, nr 8, poz. 252) oraz z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 5/03 (OTK-A Zb. Urz. 2003, nr 6, poz. 50) stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny słuszności i celowości działań ustawodawcy co do zakresu zapewnienia uprawnionym prawa do zabezpieczenia społecznego, są to bowiem kwestie natury politycznej, a nie prawnej. Jeżeli ustawodawca z przyczyn aksjologicznych nie objął regulacją ustawową pewnej grupy osób, nie przyznając im określonych praw, to słuszność i celowość takiego działania uchyla się spod oceny Trybunału Konstytucyjnego jako materia polityczna, należąca do zakresu swobody ustawodawcy. W świetle przedstawionych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, brak było podstaw do wystąpienia przez Skład orzekający z odpowiednim pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji w zw. z art. 191 ustawy zasadniczej. Wobec powyższego wniosek S.W. w tym zakresie należało oddalić. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalono wniosek w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.