VIII SA/Wa 786/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Powiatu w Szydłowcu z dnia 29 grudnia 2017 r. nr XXXIV/220/2017 w przedmiocie opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywania stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Szydłowcu (dalej jako "Rada" lub "organ") działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym") oraz art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm., dalej jako "p.r.d.") w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772) podjęła uchwałę nr XXXIV/220/2017 z 29 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu obowiązującą w 2018 roku. W przedmiotowej uchwale Rada ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. w następującej wysokości brutto: - opłaty za usunięcie roweru lub motoroweru na poziomie 110 zł, zaś za każdą dobę ich przechowywania 14 zł, - opłaty za usunięcie motocykla w wysokości - 218 zł, zaś za każdą dobę przechowywania - 20 zł, - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 460 zł , zaś za każdą dobę przechowywania 38 zł, - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t na poziomie 594 zł, zaś za każdą dobę przechowywania w wysokości 51 zł, - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t na poziomie 841 zł , zaś za każdą dobę przechowywania w wysokości 73 zł, - opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t na poziomie 1200 zł, zaś za każdą dobę przechowywania w wysokości 130 zł. Przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. Skargę na powyższą uchwałę Rady wniósł Prokurator Rejonowy w Przysusze (dalej jako "Prokurator" lub "skarżący"). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przyjęcie w § 1 uchwały stawek za usuwanie pojazdów z dróg powiatu szydłowieckiego i ich parkowanie na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnych kwot określonych w tym zakresie przez obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz.772), podczas gdy realne koszty ww. czynności wynikające z umowy z [...] kwietnia 2017 r. zawartej pomiędzy firmą Zakład [...] H. M. a Powiatem Szydłowieckim kształtują się na znacząco niższym poziomie. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ww. uchwały jako sprzecznej z prawem w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d., albowiem nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu szydłowieckiego. W czasie podjęcia uchwały obowiązywała bowiem umowa na świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie powiatu szydłowieckiego oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w trybie określonym w art. 130a p.r.d., zawarta 27 kwietnia 2017 r. pomiędzy zarządem Powiatu Szydłowieckiego a Zakładem [...] H. M. z siedzibą w S. K.. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 umowy ceny jednostkowe z tytułu usuwania pojazdów wynoszą brutto: - za usunięcie roweru, motoroweru, motocykla - 12,30 zł, - za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 300 zł, - za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 500 zł, - za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 t do 16 t - 800 zł, - za usunięcie pojazdu powyżej 16 ton - 1100 zł. Natomiast ceny brutto przechowywania pojazdów ustalono następująco: - w przypadku rowerów, motocykli i motorowerów - 4,92 zł za każdą dobę - w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 12,30 zł za każdą dobę - w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t - 30 zł za każdą dobę - w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 t do 16 t - 50 zł za każdą dobę - w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 90 zł za każdą dobę. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego należy przyjąć, że opłaty zostały ustanowione w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130 a ust. 6 ustawy p.r.d. Z uwagi zaś na fakt, że przedmiotowe opłaty stanowią dochód własny powiatu, przy braku nakładów własnych w tym inwestycji, w tym zakresie uznać należy, że ich niezgodne z prawem podnoszenie stanowi ukrytą, niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. Na potwierdzenie swojej argumentacji skarżący wskazał, że stanowisko takie znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie administracyjnym (wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1314/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 października 2017 r. sygn. akt IlI SA/Wr 653/17, wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt OSK 1916/16). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania dotyczącego przedmiotu skargi. Wskazał, że 31 października 2018 r. Rada podjęła uchwałę nr XLIV/267/2018 w której w całości uwzględniła zarzuty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Określa bowiem obowiązki ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu szydłowieckiego, dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych. Adresatami uchwały są osoby określone generalnie nie zaś imiennie. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady powiatu dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 130a ust. 6 oraz 6b p.r.d. w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat z uwzględnieniem zasady waloryzacji zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130 a ust. 6c p.r.d.). Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130 a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Oznacza to, że przedmiotowa uchwała będzie zgodna z prawem wtedy, gdy treść jej zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością prawnej realizacji zadań o których mowa w ust. 1-2 oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d p.r.d., będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca określając w art. 130 ust. 6 p.r.d. jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do innych kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat nie mogą być brane pod uwagę. Słusznie wskazał skarżący, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu szydłowieckiego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w czasie podjęcia uchwały obowiązywała umowa na świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie powiatu szydłowieckiego oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym w trybie określonym w art. 130a p.r.d., zawarta pomiędzy Powiatem Szydłowieckim a podmiotem prywatnym, z której to umowy wynikają mniejsze stawki przedmiotowych kosztów. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada zawyżyła więc koszty za usunięcie pojazdu z drogi oraz ich parkowanie. Nie było zaś żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzenia maksymalnych stawek. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustaleniu wysokości opłat Rada zobowiązana była bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe opłaty stanowią dochód własny powiatu przy braku nakładów własnych w tym zakresie, uznać należy, że ich niezgodne z prawem podnoszenie stanowi ukrytą, niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. Z zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek w takiej, a nie w innej wysokości, ani też dlaczego zostały przyjęte maksymalne stawki wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna zaś znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Skoro zaś zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia uznać należy, że przedmiotowe opłaty wskazane w § 1 zostały ustanowione w sposób całkowicie dowolny i arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130 a ust. 6 ustawy p.r.d. Brak zaś możliwości ustalenia motywów podjętej uchwały poprzez przyjęcie takich a nie innych stawek opłat stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające Sądowi ocenę legalności uchwały. Konkludując stwierdzić należy, że powyższe naruszenia mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonego zapisu uchwały z obrotu prawnego. W związku z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić jeszcze należy, że pomimo podjęcia przez Radę uchwały z 31 października 2018 r., w całości uwzględniającej zarzuty Prokuratora, brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, wywołała bowiem w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne. Powyższe zaś oznacza, że niniejsze postępowanie sądowe nie jest bezprzedmiotowe. Nieobowiązywanie zaskarżonej uchwały w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza więc możliwości stwierdzenia jej nieważności. Nieważność niniejszej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.