VIII SA/Wa 790/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2019 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO lub organ odwoławczy), działając na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz.2096, ze zm. dalej Kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania A. O., od decyzji z dnia [...].08.2019 r. nr [...] wydanej przez Wójta Gminy [...], a odmawiającej przyznania A. O. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...].12.2013 r. oraz odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...].07.2014r. od dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie zasiłku dla opiekuna na okres od [...].07.2013r. do [...].07.2013r. i od dnia [...].06.2014 r. na stałe - orzekło - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...].08.2019r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania A. O. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...].12.2013r. oraz uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...].07.2014r. od dnia [...] grudnia 2013r. w sprawie zasiłku dla opiekuna na okres od 6.07.2013r. do 14.07.2013r., od dnia 1.06.2014r. na stałe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał między innymi, że w dniu [...].07.2019r. wpłynęło pismo (wniosek) A. O. o uchylenie od dnia [...] grudnia 2013r. decyzji nr [...] z dnia [...].07.2014r. w sprawie zasiłku dla opiekuna na okres od 6.07.2013r. do 14.07.2013r., od dnia 1.06.2014r. na stałe i wydania decyzji o przyznaniu jej od dnia 16.12.2013r. świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie przepisami prawa określonej. Dalej organ wskazał, że w dniu 8.04.2019r. A. O. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. S., po czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...].05.2019r. nr [...]) przyznało A. O. świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1.12.2018r. do31.12.2018r. w kwocie [...] zł i od 1.01.2019r. na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium nakazało jednocześnie organowi I instancji uchylenie decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna, za okres za który przyznano zasiłek pielęgnacyjny, co też uczyniono. Mianowicie dwoma decyzjami z dnia [...].07.2019r. uchylono od dnia 1.12.2018r. decyzję własną z dnia [...].07.2014r. oraz decyzję zmieniającą z dnia [...].11.2018r., w sprawie zasiłku dla opiekuna. Organ zwrócił uwagę, że strona miała prawo wniesienia odwołania od w/w decyzji uchylających, które doręczone zostały w dniu 19.07.2019r., jednak tego nie uczyniła. Tak więc decyzje te są ostateczne i nie ma możliwości ich ponownego uchylenia. W związku z powyższym nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w w/w okresie, ponieważ wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął w dniu 8.04.2019r. oraz nie ma możliwości uchylenia od 16.12.2013r. decyzji z dnia [...].07.2014r. nr [...] w sprawie zasiłku dla opiekuna od 6.07.2013r. do 14.07.2013r., od dnia 1.06.2014r. na stałe. Od decyzji powyższej A.O. (dalej: "skarżąca") w ustawowym terminie wniosła odwołanie. Z treści odwołania wynika między innymi, że zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 12, art. 24 § 3, art. 76a, art. 80, art. 81a § 1. Ponadto - według skarżącej - naruszono przepisy prawa materialnego, tj. art.17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zawarła obszerne uzasadnienie swoich zarzutów stwierdzając między innymi, że w okresie od 23.10.2014r. do 30.11.2018r. Wójt Gminy [...] wypłacając jej znacznie niższy zasiłek dla opiekuna niż należne jej świadczenie pielęgnacyjne, wyrządził jej szkodę majątkową (nie wypłacił należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie wstępnej szacowanej na ponad 40.000 zł). Jest to szacunkowy poziom szkody jaką wyrządził jej Wójt Gminy w tej sprawie w powyższym okresie w związku z tym, że jako organ administracji publicznej nie wykonał w latach ubiegłych obowiązku wynikającego z art.9 Kpa, tj. obowiązku poinformowania jej o okolicznościach prawnych, tj. o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.X.2014r. sygn. akt K 38/13, mających wpływ na ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego po otrzymaniu odwołania Wójt Gminy [...] - jej zdaniem - miał obowiązek w terminie określonym w art.35 K.p.a. wydać decyzję administracyjną o zamianie zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, tj. uchylenia zasiłku dla opiekuna i o przyznaniu w to miejsce wyższego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23.10.2014r. do 30.11.2018r. W przeciwnym bowiem razie będzie on działał na szkodę interesu publicznego ze względu na zaniżenie wypłaty środków finansowych należnych jednostce Gminy mające znaczenie i wpływ na gospodarczy rozwój Gminy oraz na szkodę interesu prywatnego, to jest na jej szkodę poprzez znaczne zaniżenie wypłaconych jej środków socjalnych, co wpływa na poziom jej życia oraz możliwości kształcenia i wychowywania syna P.. Nadto skarżąca podała, że w dniach 14 i 20 marca 2019r. dwukrotnie zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskami procesowymi o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika M. K. oraz o formalne zlecenie na piśmie radcy prawnej w zakresie prawa administracyjnego dokonania oceny prawnej stanu sprawy, wydania opinii prawnej i dołączenie do akt tej opinii. Skarżąca wniosła o przyznanie przez Wójta jej należnego świadczenia, a w przypadku nie wykonania tego, wniosła do organu II instancji o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 16.XII.2013r. do 1 XII.2018r. w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Do odwołania dołączyła wypełniony przez nią formularz wniosku SR-5 o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 6.09.2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") ustaliło i zważyło, co następuje: Wskazało, że z akt sprawy wynika, że decyzją organu I instancji z dnia [...].07.2014r. nr [...] przyznany został skarżącej zasiłek dla opiekuna na okres od 6.07.2013r. do 14.07.2013r., od dnia 1.06.2014r. na stałe, w związku z opieką nad matką. W trzech pismach z dnia 13.12.2018r. zatytułowanych "Odwołanie od decyzji z dnia [...].11.2018r. nr [...] w sprawie zasiłku dla opiekuna" skarżąca wniosła o zamianę zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne. Dokonała zatem wyboru świadczenia na podstawie art.27 ust.5 ustawy z dnia 18 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz.2220, ze zm. dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych) i w piśmie z dnia 20.12.2018r. podtrzymała swój wniosek o zamianę zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, w związku z czym podtrzymała rezygnację z zasiłku dla opiekuna. W dniu 8.04.2019r. skarżąca złożyła na urzędowym druku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ I instancji decyzją z dnia [...].05.2019r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie i w wyniku jego rozpatrzenia organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2019r. znak: [...] uchylił wyżej wskazaną decyzję organu I instancji i przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 grudnia 2018r. do 31 grudnia 2018r. w wysokości [...] zł i od 1 stycznia 2019r. na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że w aktach sprawy jest decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...] w sprawie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna na ma matkę na okres od 1 czerwca 2014r. bezterminowo. Kolegium, w związku z przyznaniem skarżącej powyższą decyzją świadczenia pielęgnacyjnego zaleciło organowi I instancji niezwłoczne wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia [...].07.2019r. nr [...] organ I instancji uchylił więc od dnia 1.12.2018r. wyżej wskazaną decyzję z dnia [...].07.2014r. nr [...] przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna oraz drugą decyzją z dnia [...].07.2019r. nr [...] uchylona została od 1.12.2018r. decyzja zmieniająca wysokość zasiłku dla opiekuna. W dniu [...].07.2019r. skarżąca złożyła w organie I instancji wniosek z dnia [...].07.2019r. (uzupełniony oświadczeniem z dnia 13.08.2019r.), w którym zwróciła się o zamianę wypłacanego jej do tej pory zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne za okres od 16 grudnia 2013r. do 1 grudnia 2018r. i w tym celu wniosła o: 1/ uchylenie od dnia 16 grudnia 2013r. decyzji z dnia [...].07.2014r. nr [...] o przyznaniu zasiłku dla opiekuna na okres od 6.07.2013r. do 14.07.2013r., od dnia 1.06.2014r. na stałe, 2/ po uchyleniu wyżej wskazanej decyzji (pkt 1) zażądała wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu przysługującego jej od dnia 16.XII.2013r. świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie wyższej przepisami prawa określonej, albo 3/ o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 16.XII.2013r. do 1.XII.2018r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].08.2019r. nr [...] na podstawie art.149 § 1 i § 2 w związku z art.145 § 1 pkt 5 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku złożonego przez A. O. w dniu 26.07.2019r. Organ odwoławczy stwierdził, że istniejący w niniejszej sprawie stan faktyczny, nie uprawniał organu I instancji do wznowienia postępowania i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji, której sentencja rozstrzyga w dwóch kwestiach jednocześnie. SKO wskazywało, że obowiązkiem organu I instancji było uprzednie wezwanie skarżącej do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku z dnia 26.07.2019r. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest bowiem to, że dwoma decyzjami z dnia 18.07.2019r. organ I instancji orzekał już o uchyleniu od dnia 1.12.2018r. decyzji nr [...] r. z dnia [...].07.2014r. przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna, a także decyzji zmieniającej wysokość tego zasiłku. Obydwie decyzje z dnia [...].07.2019r. skarżąca odebrała w dniu [...].07.2019r., tak więc wniosek z dnia [...].07.2019r. złożony został w terminie otwartym do złożenia odwołania od w/w decyzji. W takiej sytuacji organ I instancji powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania, czy żądanie zawarte we wniosku w punkcie 1 jest odwołaniem od decyzji z dnia [...].07.2019r., czy też jest to nowy wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...].07.2014r. Przy czym wskazał, że istotne jest, że gdyby skarżąca wyjaśniła, iż jest to odwołanie od decyzji z dnia [...].07.2019r., to właściwym organem do rozstrzygania w tej kwestii byłby organ odwoławczy, nie zaś organ I instancji. Odnośnie natomiast żądania zawartego w omawianym wniosku w pkt 2 o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 5 Kpa w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 16.XII.2013r. do 1XIL2018r., to organ I instancji wznowił takie postępowanie, lecz również bez uprzedniego wyjaśnienia ze skarżącą jakiej decyzji (numer, data) miałoby dotyczyć to postępowanie. W ocenie SKO w [...] należy zwrócić uwagę organowi I instancji, że sprecyzowanie żądań skarżącej zawartych we wniosku z dnia [...].07.2019 r. jest niezwykle istotne, bowiem w konsekwencji doprowadzi do wskazania, który organ jest właściwy do ich rozpatrzenia, to jest czy ma to być organ I instancji czy też organ odwoławczy. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art.138 § 2 Kpa postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazało, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien uwzględnić wskazania Kolegium i w zależności od poczynionych ustaleń rozpatrzyć wniosek skarżącej, bądź też - o ile ustalenia wykażą - że nie jest właściwy w sprawie, przekazać go do organu właściwego. Sprzeciw od decyzji SKO z dnia [...] października 2019 roku wniosła A.O.. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 Kpa oraz zasad postępowania administracyjnego określonego w przepisach art. 6,7,8,12,15 Kpa. W uzasadnieniu sprzeciwu podnosiła, iż nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 Kpa. Argumentowała, iż wnosiła w swoim odwołaniu aby organ drugiej instancji uchylił decyzje organu pierwszej instancji i wydał decyzje zmieniające zasiłek dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy tego nie zrobił i wydał jej zdaniem wadliwą decyzję o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W jej ocenie organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a nie dokonał rozpatrzenia sprawy i nie wydał właściwego rozstrzygnięcia. Jej zdaniem dopuszczalność wydania w drugiej instancji decyzji kasacyjnej jest ograniczona tym, że art. 138 § 2 Kpa w zawiązku z art. 136 Kpa przyjmuje określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego - ,,konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie‘’, który może stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 Kpa. W jej ocenie nieuprawnionym było uchylenie decyzji i przekazanie jej do organu pierwszej instancji celem wezwania skarżącej do sprecyzowania, czy żądanie zawarte we wniosku w punkcie pierwszym jest odwołaniem od decyzji z [...] lipca 2019 roku, czy też jest to nowy wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2014 roku, bo jasno sprecyzowała treść wniosku. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 Kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 Kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 Kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 Kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta mam miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z przesłanek, skutkuje niewyjaśnianiem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zdaniem Sądu sposób procedowania oraz stanowisko procesowe organu odwoławczego w zakresie potrzeby badania czy złożone wnioski nie stanowią odwołania od wydanej decyzji z [...] lipca 2019 roku, czy też jest to nowy wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...].07.2014r. nie znajdują usprawiedliwienia w materiale zgromadzonym sprawie, a zatem nie można ich uznać za spełniające przesłanki z art. 138 § 2 Kpa. W aktualnym stanie prawnym organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej określa także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a Kpa). Należy przyjąć, że wytyczne o których mowa w § 2a mogą dotyczyć tylko przepisów postępowania, które organ błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje, a konsekwencją wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Niewątpliwie wiążące prawnie byłyby oceny organu odwoławczego w przedmiocie naruszeń przepisów postępowania (wyrok NSA z 9 maja 2017 roku, II OSK 2219/15, LEX nr 2315542), a te wskazania należy uznać za wadliwe. Skarżąca A. O. we wniosku z [...] lipca 2019 roku wskazywała na żądanie uchylenia wcześniejszych decyzji o przyznaniu jej zasiłku dla opiekuna i wydanie za ten sam okres decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc zasadnicze wskazanie SKO w [...], aby ponownie rozpoznając sprawę wzywał do sprecyzowania charakteru żądania przez A. O. nie znajduje podstaw. Fakt, iż jej wniosek z [...] lipca 2019 roku jest nowym żądaniem potwierdza skarżąca również w złożonym sprzeciwie. Należy zauważyć, iż organ pierwszej instancji wydając decyzje merytoryczną wskazał na przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny. W odniesieniu do odmowy uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia – zasiłku dla opiekuna organ w komparycji decyzji przywołuje przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 23 – 25, art. 32 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc należy uznać, iż organ pierwszej instancji podstawę oceny możliwości uchylenia decyzji przyznającej dla skarżącej zasiłek dla opiekuna – decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2014 roku upatrywał w przepisach art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie trzeba pamiętać, że wzruszenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne jest decyzją konstytutywną i kształtuje sytuacje stron na przyszłość. W tej sytuacji w ocenie Sądu należałoby uznać, że organ pierwszej instancji zawarł merytoryczne stanowisko w przedmiocie braku podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia dla opiekuna z mocą wsteczną. Uzasadnienie organu pierwszej instancji w tym zakresie nie spełnia wymogów ustawowych, ale braki uzasadnienia nie dają podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy art. 145 § 1Kpa pozwalają wznowić postepowanie w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Na podstawie powołanego wyżej postanowienia nie sposób się zorientować, od jakiej decyzji ostatecznej organ wznawia postępowania - w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z przywołanej podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji, ani z jego uzasadnienia nie wynika, aby organ stosował przepisy art. 145 § 1 i następne kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania i wydawał decyzję po wznowieniu postępowania. Rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny i uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w trybie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych – art. 32 w jednym postępowaniu należy uznać za dopuszczalne, choć redakcja rozstrzygnięcia w jednym punkcie czyniła go mało czytelnym. Organ rozpoznając odwołanie na nowo rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i ewentualne braki postępowania winien starać się uzupełnić w trybie art. 136 Kpa. Organ odwoławczy wydając decyzje kasacyjną winien wskazać w jakim zakresie organ winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające i dlaczego organ odwoławczy nie mógł tego zrobić w trybie art. 136 Kpa. W ocenie Sądu wniesiony przez skarżącą sprzeciw od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ma usprawiedliwione podstawy w zakresie naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 2a Kpa i art. 64a p.p.s.a. orzeczono jak wstępie