VIII SA/Wa 792/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2011 r. Minister Skarbu Państwa (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej: "ustawa o realizacji prawa do rekompensaty"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z [...] marca 2011 r. odmawiającej ustalenia wysokości prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił potwierdzenia skarżącemu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w B. nad [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...] listopada 2008 r. (sygn. akt [...]) organ odwoławczy ustalił także, że spadek po J. S., zmarłym [...] września 1939 r. w M., ostatnio stale zamieszkałym w B. nad [...], na podstawie ustawy nabył w całości jego syn M. S. (skarżący). Postanowieniem z [...] maja 2010 r. Wojewoda uznał, że skarżący spełnia wymogi określone w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Jednocześnie wezwał go do przedłożenia aktualnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w B. nad [...] w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu należy ustalić stan nieruchomości na dzień [...] września 1939 r. oraz w momencie jej opuszczenia. Organ I instancji w wyniku dokonanej w tym celu oceny zebranego materiału dowodowego przyjął, iż bezspornie najbardziej wiarygodnym dokumentem w tym zakresie, znajdującym się w aktach sprawy, jest zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu B. z [...] czerwca 2009 r., zgodnie z którym według stanu na [...] stycznia 1939 r. J. S. posiadał działkę ziemi o powierzchni ogólnej [...] m2 ze znajdującym się na niej drewnianym domem parterowym przy ul. Z. [...] w B., województwo poleskie. Podniósł także, iż zgodnie z Dowodem Ubezpieczeniowym Nr [...] z [...] czerwca 1938 r. na nieruchomości objętej wnioskiem znajdował się dom mieszkalny wraz z werandą oraz szopa. Istnienie powyższych naniesień budynkowych organ I instancji uznał za udowodnione, gdyż potwierdzają to również zeznania świadka J. G.. Jednocześnie uznał, iż pozostałe naniesienia budowlane wskazane przez skarżącego, tj. piwnica, ustęp drewniany oraz studnia, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a zatem nie zostały uznane za udowodnione w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Dlatego Wojewoda ostatecznie uznał, że nieruchomość pozostawiona przez J. S. składała się z działki gruntu o powierzchni [...] m2 oraz drewnianego domu parterowego z werandą i szopą. Pismem z [...] października 2010 r. skarżący wniósł sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w jego ocenie udowodnił, iż powierzchnia nieruchomości pozostawionej wynosiła [...] m2 oraz istnienie i powierzchnię takich części składowych ww. nieruchomości jak: piwnica, szopa, sad. Ponadto stwierdził, że dostarczenie operatu szacunkowego wykonanego dla tej powierzchni nieruchomości uznanej za udowodnioną przez organ I instancji "mija się z celem, gdyż za drogo kosztuje". W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] listopada 2010 r. Wojewoda wyjaśnił skarżącemu, iż postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest orzeczeniem, którego celem jest ustalenie, czy prawo do rekompensaty przysługuje wnioskodawcy co do zasady. W postanowieniu tym Wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów dotyczących przyznania prawa do rekompensaty i wzywa wnioskodawcę do przedłożenia operatu szacunkowego, wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego. Na przedmiotowe postanowienie zażalenie nie przysługuje. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie (postanowienie ostateczne), strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji wydanej przez Wojewodę. Pouczył także skarżącego, iż zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty obowiązek dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie, spoczywa na osobie ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W oparciu o określoną w nim wartość nieruchomości ustalana jest wielkość rekompensaty należnej właścicielom nieruchomości pozostawionej lub ich spadkobiercom. Jednocześnie poinformował, iż termin do złożenia operatu wyznaczony postanowieniem z [...] maja 2010 r. zostaje wydłużony o miesiąc z uwagi na termin jaki upłynął od dnia wniesienia przez stronę pisma z [...] października 2010 r. do dnia udzielenia na nie odpowiedzi przez organ. Decyzją z [...] marca 2011 r. Wojewoda odmówił ustalenia na rzecz skarżącego wysokości prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. S. poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał treść art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Wskazał, iż operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie, ponieważ w oparciu o określoną w nim wartość nieruchomości ustalana jest wielkość rekompensaty należnej właścicielom nieruchomości pozostawionej lub ich spadkobiercom. Obowiązek przedłożenia tego dowodu leży po stronie wnioskodawcy toczącego się postępowania administracyjnego. Podniósł, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie przedłożył operatu szacunkowego, który mógłby stanowić podstawę ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W związku z powyższym organ I instancji odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2011 r. skarżący podniósł, iż organ I instancji dokonując ustaleń faktycznych niesłusznie odmówił przyznania mocy dowodowej załączonemu do akt sprawy projektowi domu drewnianego parterowego. Dowód ten w ocenie skarżącego ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż wynika z niego powierzchnia nieruchomości pozostawionej, czyli [...] m2. Wniósł zatem o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wskazanych przez niego w odwołaniu dowodów, w tym dowodów ze zdjęć. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] maja 2011 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na dwuetapowość postępowania prowadzonego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Etap pierwszy, stosownie do art. 7 ust. 1-2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, obejmuje ocenę przez właściwego wojewodę spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1-2 ww. ustawy, na podstawie dowodów określonych w art. 6. Dotyczą one: wykazania faktu pozostawienia nieruchomości przez właściciela oraz posiadania obywatelstwa polskiego w dniu [...] września 1939 r. i w dniu wystąpienia o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez niego albo jego spadkobiercę (art. 2), wykazania prawa do rekompensaty przez spadkobierców właściciela (art. 3) oraz złożenia wniosku przez właściciela lub jego spadkobiercę albo osobę wskazaną przez pozostałych współwłaścicieli albo pozostałych współspadkobierców. Podniósł, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty może zakończyć się na tym etapie wydaniem przez wojewodę decyzji odmawiającej takiego potwierdzenia, jeśli stwierdzi niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W razie pozytywnej oceny spełnienia tych wymogów (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), wojewoda wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, a także wskazania konta bankowego - w razie wybrania świadczenia pieniężnego jako formy realizacji prawa do rekompensaty, przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości, a w przypadku, gdy na podstawie poprzednich przepisów nieruchomość Skarbu Państwa została już nabyta przez osobę uprawnioną w ramach prawa do rekompensaty - dołączenia również operatu szacunkowego określającego wartość nabytego prawa. Natomiast drugi etap obejmuje skonkretyzowanie prawa do rekompensaty, co następuje w drodze decyzji wojewody, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Minister podzielił ustalenia Wojewody odnośnie powierzchni nieruchomości pozostawionej. Wskazał, iż okolicznością decydującą o uznaniu dokumentów: zaświadczenia z Archiwum Państwowego Obwodu B. z [...] czerwca 2009 r. oraz dowodu ubezpieczeniowego nr [...] z [...] czerwca 1938 r. za najbardziej wiarygodnych jest data ich sporządzenia, będąca najbliższą chwili pozostawienia nieruchomości (biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty). Podniósł, iż udowodnienie powierzchni nieruchomości w chwili jej pozostawienia jest przesłanką sine qua non potwierdzenia prawa do rekompensaty, w związku z czym organ I instancji obowiązany był potwierdzić prawo do rekompensaty (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) odnośnie tych tylko nieruchomości, których powierzchnia i rodzaj zostały wykazane zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym. Uznał zatem, iż organ I instancji prawidłowo i za miarodajny dla sprawy przyjął stan nieruchomości wynikający z ww. dokumentów, jako sporządzonych w dacie chronologicznie najbliższej chwili pozostawienia nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał także, iż wobec niewykonania przez skarżącego zobowiązania wynikającego z postanowienia Wojewody z [...] maja 2010 r. i nie przedłożenia (bez względu na przyczynę) żądanego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionej w B. nad B., organ I instancji nie mógł ustalić wysokości prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Jednocześnie podniósł, iż Wojewoda błędnie wydał decyzję, orzekając w pkt 1 o posiadaniu przez skarżącego prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, a w pkt 2 o odmowie ustalenia wysokości prawa do rekompensaty. W ocenie Ministra jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji odmowy przedstawienia przez skarżącego operatu szacunkowego powinna być odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty, a nie jak orzekł organ I instancji odmowa ustalenia wysokości rekompensaty. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...] czerwca 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] maja 2011 r. Wystąpił o uznanie za bezskuteczną odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. W jej obszernym uzasadnieniu skarżący m.in. zakwestionował ustalenia organów orzekających w zakresie składników mienia [...], pozostawionego poza obecnymi granicami RP. Domagał się uznania większej powierzchni działki na podstawie dołączonego do akt projektu domu drewnianego wraz z przylegającą do niego werandą oraz dodatkowych naniesień na nieruchomość w postaci: szopy drewnianej, piwnicy, ubikacji, ogrodzenia, sadu, studni artezyjskiej. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzedstawienia operatu szacunkowego stwierdził, iż "dla tego co uznała za uwodnione I instancja mija się on z celem, za drogo kosztuje", uznał, że jest to "wciąganie w pułapkę finansową". W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Powtórzył, iż przyczyną odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było niedostarczenie przez skarżącego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ma za zadanie zakończyć proces rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Realizacja prawa do rekompensaty następuje w formach określonych w art. 13 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty i w każdym przypadku zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP dokonuje się w wysokości 20% wartości tych nieruchomości. Zauważyć należy, iż tzw. ustawa zabużańska, poczynając od art. 5, reguluje zasady postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, które ma zostać zakończone decyzją wojewody. Postępowanie to jest wszczynane wnioskiem osób ubiegających się o potwierdzenie – art. 5 ust. 1-2. Wniosek ten musi być też uzupełniony o operaty szacunkowe, określające zarówno wartość nieruchomości pozostawionej jak i wartość praw już otrzymanych na poczet obecnego prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4). Niedołączenie w terminie wyznaczonym przez organ żądanego przez organ operatu szacunkowego należy, zdaniem Sądu, traktować jako następcze braki wniosku wszczynającego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. I choć wymagania dotyczące wniosku składanego w trybie art. 5 ust. 1-2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty organ ocenia przed wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1, to braki wniosku dotyczące operatów szacunkowych należy traktować właśnie jako braki następcze, powstałe dopiero na skutek wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1, którym co do zasady organ jest związany. Skoro w ostateczności organ na skutek braku operatu szacunkowego, którego sporządzenie jest obowiązkiem strony, nie może dokonać potwierdzenia prawa do rekompensaty, a przyczyną tego są następcze - wobec wydanego postanowienia - braki wniosku, który strona ma obowiązek uzupełnić (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4), to uznać należy, że zaistniały podstawy do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. W grę nie wchodzi bowiem zwrot wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na szczególną regulację ustawy z 8 lipca 2005 r. (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2011 r., I SA/Wa 620/11 oraz z 26 maja 2011 r. I SA/Wa 52/11). W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z [...] maja 2010 r. Wojewoda wezwał skarżącego m.in. do przedłożenia aktualnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w B. nad [...]. Jednocześnie zakreślił skarżącemu sześciomiesięczny termin na uzupełnienie braków wniosku, który następnie pismem z [...] listopada 2010 r. przedłużył o jeden miesiąc. Skarżący nie przedłożył żądanego operatu szacunkowego, a zatem uchylił się od spoczywającego na nim obowiązku wykazania wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Ponadto we wniesionej skardze skarżący stwierdził, iż sporządzenie operatu szacunkowego "mija się z celem i za drogo kosztuje". Dlatego też zarzuty skargi, w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie i są całkowicie chybione. Wobec niewykonania przez skarżącego tego zobowiązania i nieprzedłożenia żądanego operatu szacunkowego (obojętnie z jakiej przyczyny), organ nie mógł ustalić wartości mienia pozostawionego, a w konsekwencji wysokości przysługującej skarżącemu rekompensaty, dlatego też słusznie odmówił skarżącemu przyznania takiego prawa. Jednocześnie – w ocenie Sądu – brak jest jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie narusza ona prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.