VIII SA/Wa 799/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi U. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących U. P. i M. P. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Prezydent Miasta R. ustalił U. i M. P., będącymi w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy T., właścicielami nieruchomości położonej w R., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m. kw., posiadającej księgę wieczystą [...], opłatę adiacencką stanowiącą 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy drogi w ulicy T. w R. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w 2009r. oddano do użytku drogę w ulicy T. wybudowaną kosztem nakładu mieszkańców i dotacji Gminy. Uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr 638/2005 z 30 maja 2005r. ustalono stawkę procentową opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta R. w wysokości 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Wskazano, iż dla w/w inwestycji tj. budowy drogi w ulicy T. wydano decyzje Prezydenta Miasta R. nr [...] i [...] ustalające sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy oraz zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę. W w/w ulicy wykonano jezdnię o długości 136,5 m. z chodnikiem. Drogę oddano do użytku [...] grudnia 2009r., co wynika z protokołu końcowego odbioru robót. Wartość nieruchomości, jak wynika z operatu szacunkowego z [...] marca 2012r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., wynosiła przed wybudowaniem drogi [...] zł, a po wybudowaniu [...] zł. Różnica w/w kwot wynosi [...] zł. Wartość nakładów poniesionych przez właściciela na budowę inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym, co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Zatem kwotę [...] zł. pomniejszono o stosownie przeliczoną wpłatę w czynie społecznym tj. o [...] zł., co wynosi [...] zł., a 50% różnicy w/w kwoty wynosi [...] zł. Wartość rynkową wzrostu wartości prawa własności nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Uznając, że wyceny dokonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na jej podstawie organ ustalił wartość nieruchomości, obciążając opłatą właściciela z chwili stworzenia warunków do skorzystania z wybudowanej drogi. W odwołaniu od w/w decyzji odwołujący zarzucili naruszenie art. 7, 77§ 1, 80 kpa przez brak zebrania i rozpatrzenia w wystarczającym zakresie materiału dowodowego skutkujące niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego; art. 84 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o opinię biegłego wydaną przed wszczęciem postępowania i przyjęcie wyceny z innej daty niż na dzień wydania decyzji; nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i brak powiadomienia stron o zmianie przepisów dotyczących liczenia nakładów na inwestycję; bezczynność organu w wydawaniu decyzji, która doprowadziła do sytuacji, że wpłata [...] zł. obniża opłatę adiacencką o [...] zł., w odróżnieniu od wysokości opłat osób, które nic nie wpłaciły na ten cel, co narusza zasady równości obywateli wobec prawa. Zarzucono także, że art. 145 ugn przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie obowiązek w związku, z czym przypisanie rygoru zobowiązania stanowi rażącą wadę decyzji. W odrębnym piśmie wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, bowiem opłata adiacencka może być naliczana z tytułu wybudowania drogi, a ulica T. była przebudowana i brak jest podstaw do naliczania opłaty adiacenckiej. Decyzją z [...] sierpnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu w/w odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pismem z [...] kwietnia 2012r. zawiadomiono skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie niniejszej. Kolegium podniosło, iż na poczet kosztów budowy infrastruktury ulicy T. odwołujący wpłacili [...] zł, z czego na nakłady zaliczono kwotę [...] zł stanowiącą 2,56 % wartości całej inwestycji. Wyliczona wysokość opłaty adiacenckiej wynosi [...] zł, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Podzielając ustalenia o prawidłowości sporządzonego operatu organ odwoławczy przyjął go za dowód będący podstawą wydanej decyzji. Podniósł, że mimo że inwestycję zrealizowano w czasie obowiązywania starych przepisów, korzystniej regulujących rozliczenie nakładów, organ wydając decyzję obowiązany jest stosować przepisy z daty orzekania, przy zachowaniu trzyletniego terminu od stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej i termin ten zachowano. Organ podniósł, iż w sprawie zachowany został 12 miesięczny termin z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn), w jakim operat może być wykorzystany. Stwierdził, iż zarzut dotyczący przebudowy a nie budowy drogi nie może być uwzględniony gdyż z decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2008r. jak i pozwolenia na budowę z [...] lipca 2009r. wynika, że zadanie inwestycyjne to budowa ulicy T. w R.. Skargę na powyższe decyzje do sądu administracyjnego złożyli U. P. i M. P.– dalej skarżący wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili nie wykazanie, że rzeczywiście doszło do budowy drogi, która istniała w ulicy T., a przedmiotem inwestycji było tylko wykonanie robót podnoszących parametry techniczne i eksploatacyjne ulicy niewymagających zmiany pasa drogowego. Wskazali, że w ogłoszeniu w BIP, specyfikacji istotnych warunków zamówienia publikowanej na stronie internetowej inwestora tzn. Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. przedmiotem zamówienia była przebudowa ulicy T. w R.. W kosztorysie ofertowym wymieniono prace polegające na "rozebraniu nawierzchni z betonu asfaltowego o grubości do 2 cm", zatem inwestor potwierdzał położenie asfaltu na części istniejącej drogi. W notatce służbowej rzeczoznawca stwierdziła, podnoszenie przez osoby uczestniczące w wizji lokalnej z [...] lutego 2012r. faktu utwardzenia drogi i przyjęcie w operacie stanu drogi w oparciu o dokumenty dostarczone przez zleceniodawcę, co nie zmienia faktu istnienia drogi. Poza tym powtórzyli zarzuty z odwołania. W piśmie procesowym z [...] lutego 2013r. podnosili, iż nazwa - ulica T., nadana została Uchwałą Nr VI/28/85 z 29 marca 1985r. Miejskiej Rady Narodowej w R. potwierdzonej uchwałą Nr 451/2000 MRN w R., a warunkiem koniecznym nadania nazwy ulicy jest jej status drogi publicznej (wyrok NSA II OSK 693/11 z 29.06.2011r.).Wskazali m. in., iż przewody wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne, gazowe już istniały a przewodów ciepłowniczych, telekomunikacyjnych nie było i nie ma. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należy podzielić. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest przepis art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Spornym w przedmiotowej sprawie jest, czy doszło do wybudowania drogi w rozumieniu w/w przepisu dającego podstawę do naliczania opłaty adiacenckiej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem budowy drogi. Kierując się regułami wykładni systemowej znaczenia tego pojęcia należy szukać w innych aktach prawnych. Definiuje go art. 4 pkt 17 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007, Nr19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego pomiędzy określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 – odpowiednio pkt 18 i 19 – określa także pojęcia: przebudowa drogi i remont drogi. Przebudowa drogi to wykonywanie robót w wyniku, których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Natomiast przez remont drogi należy rozumieć wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych, innych niż użyte w stanie pierwotnym. Z powyższego wynika, zatem iż budowa drogi nie jest pojęciem tożsamym z przebudową drogi czy remontem drogi. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę przepis art. 143 ust. 2 ugn stwierdzić należy, iż podstawę do ustalenia przez organ gminy opłaty adiacenckiej mogą stanowić wyłącznie działania wymienione w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc: budowa drogi od podstaw, odbudowa drogi lub rozbudowa drogi. Na taki kierunek interpretacji powołanych wyżej przepisów ugn wskazuje również orzecznictwo NSA (por. wyrok z 8 marca 2002r. I SA2032/00 – LEX nr 82643, wyrok z 7 grudnia 2007r. I OSK 1737/06, wyrok z 7 lutego 2006r. I OSK 408/05 – LEX 194020). Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś przebudowa to wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego – art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Reasumując, w przypadku budowy, brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku przebudowy przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna. I tak w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp, czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym, jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wymieniającej, jako rodzaj budowli m.in. budowle ziemne. Do stwierdzenia, że doszło do przebudowy istotnym jest, aby istniejący obiekt służący do komunikacji był wykonany, a nie powstał w sposób naturalny poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych tj. budowli określanej jako droga – art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. W sprawie niniejszej zarówno Prezydent Miasta R. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie poczynili ustaleń, czy na ulicy T. istniała wcześniej, to jest przed rozpoczęciem inwestycji zakończonej ustaleniem opłaty adiacenckiej, budowla powstała skutkiem prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych drogi. Z operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż ulica T. miała nawierzchnię gruntową przed realizacją ulicy (k. 4 operatu). Z dołączonej do skargi notatki służbowej z [...] września 2012r. rzeczoznawcy sporządzającej operat wynika zaś, że podczas wizji lokalnej z [...] lutego 2012r. osoby uczestniczące w oględzinach podnosiły, iż ulica T. na dzień [...] października 2009r. tj. przed rozpoczęciem inwestycji posiadała nawierzchnię utwardzoną kruszywem, tłuczniem betonowym. W kosztorysie ofertowym niniejszej inwestycji pod pozycją roboty drogowe wpisano w pkt 2:" rozebranie nawierzchni z betonu asfaltowego (frezowanie) o grubości do 2 cm wraz z odwiezieniem materiału na miejsce wskazane przez zamawiającego w granicach R. wraz z wyładunkiem". W tej sytuacji niewystarczającym było, tak jak uczynił to organ II instancji w odpowiedzi na zarzuty skarżących na tę okoliczność, odwołanie się do decyzji warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2008r. i pozwolenia na budowę z [...] lipca 2009r., jako jedynego argumentu przesądzającego, że inwestycja była budową ulicy T. a nie jej przebudową. W ocenie Sądu jest to tym bardziej niewystarczające, jeśli wziąć pod uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się również i takie dokumenty wytworzone zresztą przez inwestora Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R., w których powyższa inwestycja określana jest jako "przebudowa ulicy T. w R." - ogłoszenie o zamówieniu, ogłoszenie o wyborze oferty, umowa nr [...] z [...] października 2009r. W tych warunkach należało dokonać jednoznacznych ustaleń na okoliczność, czy na ulicy T. istniał wcześniej obiekt budowlany (droga). W przypadku pozytywnego przesądzenia tego faktu należało poczynić dalsze ustalenia faktyczne, w szczególności czy wykonanie przedmiotowej inwestycji wymagało zmiany granic pasa drogowego, a więc ustalenie czy doszło do rozbudowy drogi czy do jej przebudowy. Brak tych ustaleń stanowi naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, wynikającego z art. 7, 77§ 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie braku podstaw do naliczania opłaty adiacenckiej. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż warunki do ewentualnego korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi wystąpiły z dniem [...] grudnia 2009r., na co wskazał organ I instancji powołując się w uzasadnieniu decyzji na protokół końcowego odbioru robót z tej daty. Zdarzenie to nastąpiło, zatem przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011r., Nr 156, poz.985) zmieniającego metodę uwzględniania nakładów właściciela nieruchomości na poczet budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. W przypadku tego rodzaju opłaty adiacenckiej istotnym elementem regulacji prawnej, wokół którego jest ona w całości skonstruowana, jest moment stworzenia warunków do korzystania z drogi. Ten moment, bowiem decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości i ten moment ma też znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty, jak również jest miarodajny, co do ustalenia właściciela nieruchomości. Wspomnieć też warto, że skarżący dokonali wpłaty na rzecz budowy drogi jeszcze przed zmianą algorytmu wyliczania kwoty opłaty adiacenckiej. Wobec tego do ustalenia wartości nakładów należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011r. tj zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy, który stanowi, że o wartość tych nakładów pomniejsza się różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem. Organy decydując się na stosowanie przepisów § 28 ust.6 oraz § 40 ust. 4 cyt. rozporządzenia w nowym brzmieniu wobec braku wypowiedzi ustawodawcy, co do stosunku nowej regulacji do spraw w toku odwołały się do zasady bezpośredniego działania nowego prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowisko to nie jest zasadne. W licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowego uregulowania. I tak w uchwale NSA z 12 marca 2001r. OPS 14/00 (publ. ONSA Nr3, 2001r, poz. 101) wskazano powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że Trybunał optuje w razie wątpliwości za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki. Podobnie w uchwale NSA z10 kwietnia 2006r. I OPS 1/06 (publ. ONSAiWSA Nr3, 2006r, poz. 71) stwierdzono, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może też być automatyczne stosowanie przepisów nowych do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowych przepisów. Zdaniem Sądu przyjęte przez organ reguły wykładni, gdy brak stosownych regulacji ustawodawcy, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Jedną z podstawowych zasad państwa prawa jest zasada nie działania prawa wstecz ( zakaz retroakcji). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Odnosząc te uwagi do opłaty adiacenckiej można stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 145 ust. 1 ugn istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej ze wskazanego tytułu, po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to w tym momencie następuje zamknięcie zdarzenia, które winno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Bezpośrednie działanie prawa nowego w praktyce niesie zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, wyżej wspomnianej zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze powtórzyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie do ustalenia opłaty adiacenckiej należało zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co należy mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy (o ile zaistnieją przesłanki do jej ustalenia). Wskazane naruszenie, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania znowelizowanego rozporządzenia, miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości, niż przy właściwym zastosowaniu art. 145 ust. 2 i 148 ust.4 ugn. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sporządzenia operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego w ocenie Sądu działanie to nie pozbawia tego dowodu waloru opinii biegłego wykonanej zgodnie z art. 84 kpa. W sprawie niniejszej operat sporządzono w celu określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, a zatem zgodnym z celem postępowania administracyjnego. W dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji operat był aktualny. Operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia zwłaszcza, że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników z art. 154 ugn - art. 156 ust. 3 ugn. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa, oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit.a i lit.c ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 ppsa. ----------------------- 8