VIII SA/Wa 80/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm. zwana dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych ), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] kwietnia 2008r. przez J. B. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu ubezpieczenia własnego J. B. za okres od września 2003r. do listopada 2004r. w łącznej kwocie [...] złotych ( w tym odsetki liczone na dzień wydania decyzji - [...] złotych ) oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2004r. do listopada 2004r. w łącznej kwocie [...] złotych ( w tym odsetki [...] złotych ). Wskazując na treść przepisu art. 28 ust. 1, ust. 2, ust 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ I instancji stwierdził, że skarżąca J. B. nie spełnia ustawowych przesłanek do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Zaznaczył, że przeciwko skarżącej nie prowadzono postępowania egzekucyjnego, nie stwierdzono jej całkowitej nieściągalności, nie stwierdzono też sytuacji, gdy ze względu na stan zdrowia lub inne względy społeczne oraz znikome źródło dochodu na utrzymanie, niemożliwym jest spłata zobowiązań wobec ubezpieczyciela. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, iż skarżąca jest zatrudniona w wymiarze - etatu, z tytułu tego zatrudnienia osiąga dochód w kwocie [...] złotych miesięcznie. Mąż skarżącej jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z informacji o rocznych dochodach za 2007r. wynika, iż w tym roku J. B. uzyskała dochód w wysokości [...] złotych, natomiast dochód jej męża ( z tytułu prowadzenia działalności jako wspólnika spółki cywilnej ) stanowił za ten okres wartość [...] złotych. Skarżąca ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku 22 i 21 lat, przy czym studiująca córka utrzymuje się ze stypendium. Jako majątek wnioskodawczyni organ wskazał nieruchomość położoną przy ulicy K. [...]w R. oraz wieloletni sprzęt gospodarstwa domowego, a także stanowiący własność męża i syna skarżącej samochód osobowy marki [...]. Nadto organ podał, iż mąż J. B. posiada zobowiązania o wartości [...] złotych ( plus odsetki ) w stosunku do których prowadzona jest egzekucja sądowa. Jednocześnie organ zaznaczył, iż przesłanką umorzenia należności nie może być podnoszona przez skarżącą okoliczność dotycząca zachorowania jej córki i męża na cukrzycę, bowiem okoliczności tej skarżąca nie udowodniła, nie wykazała też wydatków z tego tytułu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( zwany dalej Prezes ZUS ) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a. ) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wydał w dniu [...] listopada 2008r. decyzję Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne J. B. w łącznej kwocie [...] złotych. Organ wywiódł, iż nie zostały spełnione żadne warunki dające podstawę do uznania, że zachodzi nieściągalność należności z tytułu składek, nie zaistniały również przesłanki do umorzenia zaległych składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności, w szczególności nie wystąpiła żadna z sytuacji określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365 ). W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że powoływana przez skarżącą w odwołaniu okoliczność dotycząca zmiany od lipca 2008r. sytuacji materialnej jej rodziny wynikająca z faktu utraty przez nią pracy, a więc utrata jedynego źródła dochodu rodziny, nie ma wpływu na ocenę sytuacji majątkowej skarżącej, bowiem fakt ten może mieć charakter przejściowy. Stwierdził, że z uwagi na poczynione przez skarżącą i jej męża starania zmierzające do znalezienia i podjęcia zatrudnienia nie można zanegować, iż w przyszłości będzie mogła uregulować widniejące na jej koncie ubezpieczeniowym zadłużenie. Nadto przedstawiając sytuację materialną skarżącej zauważył, iż brak jest podstaw do uznania że spłata należności z tytułu składek skutkowałaby niemożliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej. Prezes ZUS podał, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zależy od uznania organu administracji. Organ ma możliwość przyznania tego świadczenia, ale także może w sytuacji gdy spełnione są warunki do jego przyznania powyższego odmówić. Podstawą umorzenia może być wystąpienie szczególnych okoliczności, które w przekonaniu organu w sprawie Pani B. nie zaistniały. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła J. B., wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wskazała, iż niezrozumiałym dla niej jest stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji o nie spełnieniu przesłanek do umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Podniosła, że zarówno ona jak i jej mąż są zarejestrowani jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku, szukają pracy, jednakże sytuacja na rynku pracy jest bardzo trudna. Podaje, iż proponowana przez organ rentowy spłata zaległości w ramach układu ratalnego jest wobec jej sytuacji finansowej praktycznie niemożliwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasady i tryb umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne określa ustawa z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 powołanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Stosownie do treści art. 28 ust.2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek w takiej sytuacji określa § 3 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i poprzedzająca ją decyzja posiadają bowiem uchybienia, które powodują konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Także rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu poczynienia szczegółowych ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - stosownie do treści art. 107 k.p.a. stanowi integralną część decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby organ postępowanie dowodowe w takim zakresie przeprowadził. W szczególności z treści uzasadnienia nie wynika, aby organ ( tak pierwszej jak i drugiej instancji ) dokonał wyjaśnienia jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa skarżącej. Nie ustalono, jakie są zobowiązania skarżącej z tytułu podatku od nieruchomości, miesięcznych opłat za energię elektryczną, gaz, wodę, czy też media. Okoliczność ta jest istotna o tyle, że J. B. wskazała, iż posiada zaległości w regulowaniu opłat z tego tytułu. Analizując sytuację majątkową skarżącej organ zaniechał także ustalenia wpływu wydatków związanych z leczeniem córki i męża skarżącej cierpiących na cukrzycę na kondycję finansową jej rodziny. Jest bowiem faktem powszechnie znanym, iż choroba ta wymaga zarówno stałych leków, regularnych badań oraz utrzymywania stosownej diety. Okoliczności te zostały przez organ przemilczane. Ogólnikowe stwierdzenie że "trudna sytuacja zdrowotna nie została udokumentowana" jest nie wystarczające. Organ nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które w jego ocenie byłyby wystarczające na pokrycie powstałego wobec ZUS zadłużenia. Uznając, iż sytuacja skarżącej jest trudna Prezes ZUS formułuje zupełnie sprzeczny z tym stwierdzeniem wniosek o możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS w układzie ratalnym. Takie stanowisko organu jest dla Sądu całkowicie niezrozumiałe. Nie znajduje ono żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Kwota miesięcznej raty uiszczanej przez skarżącą w ramach zawartego z ZUS układu ratalnego wynosi około [...] złotych. W jaki sposób należności z tej umowy wynikające, ma regulować skarżąca wobec braku jakiegokolwiek źródła dochodu, organ nie wskazał. Nie wyjaśniono także, czy skarżąca posiada jakiekolwiek oszczędności, z których może regulować bieżące zobowiązania i które mogą służyć zaspokajaniu podstawowych potrzeb rodziny. Ustalenie przez organ - w sytuacji gdy zarówno skarżąca jak i jej mąż pozostają bez pracy, że ich sytuacja majątkowej jest przejściowo trudna, ponieważ mają realne możliwości podjęcia zatrudnienia jest subiektywne i niczym nie uzasadnione. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nie wziął pod uwagę realnych możliwości wyegzekwowania w przyszłości zaległych składek. Podnieść także trzeba, iż nawet gdyby argumenty skarżącego nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, to jednak analiza i ocena tych faktów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Zachowanie organu skutkuje wnioskiem, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący przesłanek, których zaistnienie może prowadzić do umorzenia należności objętych treścią art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wadliwość ta powoduje dowolność indywidualnego aktu administracyjnego, która nie ma nic wspólnego z fakultatywnością. Podnieść w tym miejscu należy, iż fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia braku ustosunkowania się przez organ administracji do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Podkreślić z całą mocą trzeba, że organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek rozpatrzenia sprawy pod kątem przesłanek z art. 28 ww. ustawy. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, z uwagi na jej fakultatywny charakter - nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do umorzenia należności. Dla poparcia przedstawionej argumentacji można w tym miejscu powołać się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które powstało w wyniku oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowych, wydanych w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.) i art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - dalej powoływanej jako O.p. Przepisy te są swego rodzaju odpowiednikiem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń, stwarzają uprawnienie do żądania umorzenia zobowiązań, a także mają charakter fakultatywny. W wyroku z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 478/98, Biul. Skarb. 1999/6/30, stwierdzono, że art. 67 § 1 O.p., podobnie jak obowiązujący uprzednio w tym przedmiocie art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że pozostawia on do uznania organu podatkowego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na uwagę zasługuje także wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 221/97, LEX nr 44814, gdzie powiedziano, że w dość powierzchownych i lakonicznych uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji nie zadbano o to, by wykazać brak możliwości spełnienia żądania wnioskodawcy dotyczącego umorzenia odsetek z powołaniem się na normę prawną wynikającą z przepisu art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Uchybienie to trzeba uznać za konsekwencję błędu polegającego na zaniechaniu zabiegu indywidualizacji, tj. rozpatrzenia okoliczności konkretnego przypadku z punktu widzenia przesłanek ujętych w odnoszącym się do sprawy przepisie prawa. Stosując jakikolwiek przepis prawa, organ administracji obowiązany jest bowiem kierować się tymi kryteriami, które są elementami jego hipotezy, nie zaś dowolnymi (nawet najsłuszniejszymi) względami prawnymi lub społecznymi. Podobnie wypowiedział się w wyrokach: z dnia 9 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 491/96, LEX nr 34302, z dnia 14 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 968/95, LEX nr 27443 oraz z dnia 29 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 763/95, LEX nr 27084. Słusznie zatem skarżąca podnosi, że w ramach motywowania podjętej decyzji organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania i w ten sposób naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też przedstawioną w uzasadnieniu decyzji ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych powyższego zakresie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej pozwalającej prawidłowo odnieść się do przesłanek art.28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych przez J. B. oraz sporządzi uzasadnienie decyzji spełniające wymogi powyższego art.107 § 3 kpa . Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.