VIII SA/Wa 80/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] Wojewoda [...] (dalej także jako: "organ" "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm. dalej jako: "prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Starosty [...] (dalej także jako: "organ pierwszej instancji"), nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla J. P. na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...], położonego w N. M. nad [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Podstawą wydanej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 roku, nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], położonego w N. M. nad [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. D. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2012 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 310/12 oddalił skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w N. M. nad [...]. Odwołanie od decyzji wniósł K. D.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku, nr [...] oraz z dnia [...] września 2015 roku, nr [...] Wojewoda [...] zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] i wskazał, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dokonuje sprawdzenia czy zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Organ wskazał, że inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 ustawy prawo budowlane i spełnia wymagania z § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 27 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U z 2012 roku, poz. 462) oraz jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymagane opinie, uzgodnienia. W ocenie organu zarzut skarżącego dotyczący braku odpowiednich uprawnień projektanta do wykonania ekspertyzy technicznej jest niezasadny. Ekspertyza została wykonana przez B. P. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego N. M. nad [...], ponieważ jest usytuowana w strefie zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...]. Przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji zachowane zostały wskaźniki wskazane w planie miejscowym odnośnie wysokości zabudowy, zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Z dokumentacji wynika, że trawniki i zieleńce stanowią wymagane 40 % powierzchni terenu na którym jest lokalizowana inwestycja. Organ odwoławczy w dalszej części odwołania odniósł się do zachowania przez inwestora wymagań określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 2015 roku, poz. 1422 dalej jako: "rozporządzenie") w zakresie sytuowania budynków w stosunku do granicy w korelacji do innych przepisów rozporządzenia dotyczących oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13) i nasłonecznienia określonych pomieszczeń (§ 60) oraz bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 i § 273), z uwzględnieniem prawidłowości zabudowy danej działki oraz obszaru jej oddziaływania na teren działek sąsiednich. Po dokonanej analizie wszelkie wymogi określone powyższymi przepisami zdaniem organu odwoławczego zostaną zachowane. Należy również uznać, że zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, jak też nie wprowadzi ograniczeń w swobodnym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy żadne przepisy prawa nie mogą zakazać realizacji inwestycji w przypadku spełniania przez inwestora obowiązków nałożonych prawem, co wynika wprost z normy art. 4 ustawy prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu ewentualnego zacieniania budynku należącego do skarżącego w przypadku przyszłej jego rozbudowy, organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2001 roku, sygn. akt II OSK 672/05 zgodnie z którym "nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości niedopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej w sytuacji gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami prawa budowlanego". Organ wskazał, iż prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działki, normując jedynie kwestię zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Inwestor w toczącym się postępowaniu uzupełnił dokumentację zgodnie z postanowieniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku. Podniósł, że z rejestru gruntów wynika, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce ew. nr [...] w N. M. nad [...] powstał w 1965 roku i brak jest dokumentów świadczących o legalności tego obiektu budowalnego. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2015 roku wynika, że nie jest i nie było prowadzone postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. W związku z powyższym brak jest dowodów świadczących o tym, że przedmiotowy budynek został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1 powyższego przepisu oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł K. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: a) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu przeprowadzenia przez właściwy organ nadzoru budowalnego postępowania w sprawie legalności wykonania zabudowy, która wedle zatwierdzonego zamierzenia inwestora ma zostać nadbudowana, rozbudowana i przebudowana, przy jednoczesnym powołaniu się co do usytuowania względem granicy działki sąsiedniej, na wyjątkową możliwość rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku (samowoli budowlanej); b) naruszenie § 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. M. nad [...] z dnia [...] października 2004 roku (dalej jako: "m.p.z.p.") w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez zatwierdzenie zamierzenia budowlanego naruszającego zasady sytuowania budynków; c) naruszenie § 22 m.p.z.p. w związku z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, kiedy zatwierdzone zamierzenie inwestycyjne – prowadzi do zmiany wymiarów budynku w pasie granicznym o szerokości 3 m od granicy, stanowi jednocześnie niedopuszczalną na gruncie wskazanego przebudowę polegającą na wykonaniu okien od strony działki sąsiedniej; d) naruszenie § 22 m.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku istniejącego nadto przy jednoczesnym braku ustaleń co do szerokości działki objętej inwestycją( warunek szeroości działki poniżej 16 m); e) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu stron i naruszenie prawa własności. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi argumentował, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji prowadzi do legalizacji istniejącej od lat samowoli budowlanej Obiekty istniejące na nieruchomości inwestora w ocenie skarżącego zostały wiele lat temu wybudowane jako budynki gospodarcze, a następnie przekształcone na mieszkalne bez wymaganych pozwoleń budowlanych. W jego ocenie organ nie poczynił żadnych ustaleń czy budynek mieszkalny został wydany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i czy został legalnie oddany do użytkowania. Organ odwoławczy poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "kwestia ta wykracza poza granice przedmiotowej sprawy, natomiast może być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego". Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że omawiana kwestia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustawa nie zna trybu legalizacji samowoli budowlanej poprzez wydanie decyzji zezwalającej na jej rozbudowę lub nadbudowę (względnie przebudowę). W przypadku budynków stanowiących samowolę budowlaną, organ właściwy winien przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Zatwierdzenia istniejącej zabudowy być nie powinno skoro istnieje samowolnie wybudowany budynek w ostrej granicy. Budynek który nie mógłby zostać nigdy zalegalizowany w świetle zaskarżonej decyzji stał się podstawą decyzji do zatwierdzenia jego nadbudowy i rozbudowy. Z tego względu obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było zainicjowanie stosownego postępowania przed organem nadzoru budowlanego z jednoczesnym zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia zainicjowanego postępowania i ewentualnego sanowania samowoli budowlanej. W zakresie naruszenia § 22 m.p.z.p. w związku z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia skarżący wskazywał, że § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m oraz rozbudowę budynku istniejącego usytuowanego w odległości mniejszej niż określona 2 ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Na gruncie tej regulacji pozostaje oczywiste, że warunkiem rozbudowy już istniejącego na takiej działce budynku jest to, żeby na skutek rozbudowy nie doszło do zmiany jego wymiarów w pasie przygranicznym o szerokości 3 m. Tymczasem zatwierdzone zamierzenie inwestycyjne prowadzi również do zmiany wymiarów budynku w pasie przygranicznym (3m). Inwestor planuje rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wzdłuż granicy, co spowoduje, że w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy nie zostaną zachowane dotychczasowe wymiary budynku. Również przyjęte rozwiązanie projektowe zakłada wykonanie otworów okiennych od strony sąsiedniej działki nr ew. [...]. W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się co zachowania norm technicznych określonych w § 12, 13, 60 i 271 – 273 rozporządzenia oraz nie uwzględnił konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron i ochrony prawa własności (art. 32 i art. 64 Konstytucji RP), jak również przepisu art. 144 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi a mianowicie, iż organ przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał pozytywną decyzję w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w N. M. nad [...], w sytuacji gdy w stosunku do istniejącego budynku w którym mają być wykonane wyżej wymienione roboty budowlane brak ustaleń, czy nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, to należy podniesiony zarzut uznać za uzasadniony. W szczególności w sytuacji gdy skarżący jednoznacznie wskazuje, że istniejący na działce budynek mieszkalny jednorodzinny powstał w warunkach samowoli budowlanej. Rozbudowa, nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego co następuje poprzez zwiększenie jego powierzchni zabudowy, kubatury. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ dokonuje oceny rozwiązań projektu budowlanego. W takim przypadku projekt budowalny musi nawiązywać do rozwiązań istniejącego obiektu. Istniejący obiekt budowlany musi być obiektem o uregulowanym stanie prawnym, tj. wykonanym o decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź obiektem budowlanym zalegalizowanym. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, że organ nadzoru budowlanego mógłby wydać orzeczenie co do rozebrania nielegalnie wybudowanej przed rozbudową, nadbudową części obiektu. Niedopuszczalną jest sytuacja gdzie część obiektu byłaby wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, a część legalnie. Z literalnego brzmienia przepisu art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy prawo budowlane nie wynika, że warunkiem udzielenia pozwolenia na rozbudowę, bądź nadbudowę obiektu budowalnego, było uprzednie uregulowanie stanu prawnego istniejącego obiektu budowlanego, to jednak za takim rozumieniem przepisów przemawia wykładnia systemowa. W tym zakresie sąd w niniejszej sprawie akceptuje i podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 roku, sygn. akt II OSK 2568/10, LEX nr 1420317). Należy zgodzić się ze skarżącym, że kwestia legalności istniejącego budynku mieszkalnego, który ma być rozbudowywany, nadbudowywany jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o pozwoleniu na budowę. Dopóki nie zostanie przeprowadzone postępowanie celem ustalenia czy istniejący obiekt (budynek mieszkalny jednorodzinny), w którym mają być wykonane określone roboty budowlane jest obiektem legalnym, nie jest możliwe przez organ architektoniczno-budowlany rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia ustalenia legalności istniejącego budynku jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącym, że do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii sprawa w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę winna być zawieszona. Należy również zauważyć, iż organ w zaskarżonej decyzji, tylko w sposób ogólny odniósł się do kwestii zgodności projektowanej inwestycji z wymogami § 12 rozporządzenia, cytując brzmienie obowiązujących przepisów bez odniesienia się do rzeczywistego stanu na gruncie. Taka ocena winna być dokonana w związku z tym, że skarżący stawiał w tym zakresie zarzuty – co do zmiany wymiarów budynku w pasie granicznym 3 m, ustaleń co do szerokości działki inwestora, lokalizacji otworów okiennych od strony działki skarżącego. Organ szczegółowo nie odniósł się do usytuowania przedmiotowego budynku w stosunku do działki skarżącego, co do jej szerokości, czy też ulokowania okien w ścianie skierowanej na działkę skarżącego. W tej sytuacji ogólne stwierdzenie, iż zostały spełnione wymagania stawiane przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z § 12 rozporządzenia naruszają zasady art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W związku z tym należy uznać, iż sporne kwestie w tym zakresie nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, w sytuacji w tym zakresie były podnoszone przez skarżącego zarzuty. W ocenie Sądu z uwagi na powyższe uchybienia biorąc pod uwagę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.