VIII SA/Wa 801/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy R. (dalej: "organ I instancji") z [...] maja 2011 r., odmawiającą przekształcenia na rzecz J. P. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 położonej w R., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z [...] października 2010 r., sprecyzowanym w dniu [...] listopada 2010 r., J. P. (dalej: "skarżący") wystąpił do organu I instancji o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki o nr [...], położonej w R.. Pierwotnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wójt Gminy w R. odmówił dokonania wnioskowanego przekształcenia, natomiast na skutek odwołania skarżącego organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał wówczas, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego (wypis z rejestru gruntów, odpis z księgi wieczystej nr Kw [...], akt notarialny z dnia [...] października 1994 r. umowy oddania działki w użytkowanie wieczyste, zaświadczenie o przeznaczeniu działki w planie zagospodarowania przestrzennego) nie można było ustalić, jakie zabudowania istniały na przedmiotowej działce w dacie [...] października 2005 r. (tj. w dacie wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości) oraz o jakim przeznaczeniu. Nadto SKO zwróciło uwagę, że wniosek o przekształcenie pochodził tylko od jednego współużytkownika wieczystego, od którego nie zażądano pełnomocnictwa do działania w imieniu drugiego (małżonki). Wykonując wytyczne organu odwoławczego, organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia pełnomocnictwa, co uczynił [...] lutego 2011 r. Następnie w sprawie przesłuchano świadków: J. K. i W. S. na okoliczność ustalenia charakteru zabudowań na działce o nr ew. [...] w R. w dacie [...] października 2005 r. J. K. (pełniący funkcję radnego Gminy R.) zeznał, że zamieszkuje w R. od urodzenia i pamięta, że w latach 2005-2006 w budynku sąsiadującym ze sklepem "[...]" funkcjonowała restauracja z bufetem. Natomiast W. S. (pełniący funkcję sołtysa R.) zeznał, że mieszka w R. na stałe i może potwierdzić, że budynek znajdujący się w sąsiedztwie sklepu "[...]" jest restauracją z bufetem. Odbywają się tam przyjęcia okolicznościowe (Sylwestry, Komunie, stypy), osobiście uczestniczył w latach 2005-2006 w jednej zabawie sylwestrowej. Przy składaniu zeznań przez w/w świadków nie byli obecni wnioskodawcy. Skarżący przybył do organu I instancji po odebraniu zeznań, został poinformowany o zakończeniu czynności. Na jego wniosek organ doręczył skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2011 r. kserokopie protokołów zeznań świadków. W wyniku ponownej analizy organ I instancji decyzją z [...] maja 2011 r. odmówił przekształcenia na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Przywołując treść art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej: "ustawa z 29 lipca 2005 r.") wskazał, iż uprawnionymi do skorzystania z prawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, garażami lub nieruchomości przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Organ I instancji stwierdził, iż skarżący w dniu wejścia w życie w/w ustawy (tj. [...] października 2005 r.) nie był użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub zabudowanej garażami, albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę oraz nie był użytkownikiem wieczystym nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. Nadto we wskazanej dacie gmina R. nie posiadała aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wcześniejszym planem, który utracił moc w 2003 r., działka o nr ewidencyjnym [...] zakwalifikowana została jako teren gastronomiczny, a obecnie obowiązujące studium zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło przeznaczenia tej działki. W konkluzji organ I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły wszystkie niezbędne warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. skarżący podniósł, że kupując budynek miał na myśli przekształcenie go w budynek mieszkalny. W budynku tym nigdy nie była prowadzona restauracja z powodu braku wystarczającego zaplecza. Natomiast w ½ części była prowadzona mała gastronomia. Wskazał także, iż działka wraz z całym dołem budynku, gdzie są garaże i piwnice była i jest wykorzystywana dla celów rolniczych. Wyjaśnił nadto, że obecnie trwa remont "do celów mieszkalnych". Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. Podniósł, iż [...] października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywana na cele, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. Jak wynika natomiast z aktu notarialnego z [...] października 1994 r. (umowy oddania działki w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków) na działkach o nr [...] i [...] znajdował się między innymi budynek restauracji - murowany, parterowy, podpiwniczony o kubaturze [...] m3. Grunt, na którym był on posadowiony został przekazany przez Zarząd Gminy w R. w użytkowanie wieczyste Rejonowej Spółdzielni "[...]" w B.. W 1996 r. w wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. [...] ha, zabudowana budynkiem murowanym restauracji o kubaturze [...] m3. Dane powyższe wynikają z zapisów w księdze wieczystej nr Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w B.. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż z zapisów tych wynika również, że na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 1996 r. właścicielami budynku restauracji, stanowiącego odrębną nieruchomość i użytkownikami wieczystymi gruntu stali się J. i J. małżonkowie P.. Organ odwoławczy powołał się także na zeznania świadków: J. K. i W. S., z których wynika, iż w sąsiedztwie sklepu "[...]" w 2005 r. funkcjonowała restauracja. Istotnym dowodem na okoliczność sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce [...] jest także złożona przez J. P., prowadzącą Restaurację "[...]" pod adresem R. [...], "informacja w sprawie podatku od nieruchomości na 2005 rok", z której wynika, że całość budynku, tj. [...] m2 użytkowana była dla celów działalności gospodarczej. Budynku tego nie wykorzystywano na cele mieszkalne (niewypełniona część D.2.1 formularza). W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że twierdzenie skarżącego o nieprowadzeniu w przedmiotowym budynku restauracji, lecz wykorzystywaniu jego części dla celów małej gastronomii jest niewiarygodne. SKO uznało także za nieprawdziwe, jakoby działka wraz z całym dołem budynku była wykorzystywana na cele rolnicze, w świetle złożonej przez małżonkę skarżącego informacji podatkowej na 2005 r. W ocenie organu odwoławczego niewiarygodnym stają się obecne oświadczenia skarżącego na temat przeznaczenia tegoż budynku 6 lat temu. Argumentem przemawiającym na niekorzyść skarżącego jest również uzyskana przez niego decyzja o warunkach zabudowy o zmianie sposobu użytkowania budynku restauracji na budynek mieszkalny z [...] maja 2010 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu nierzetelne rozpatrzenie sprawy. Autor skargi podniósł, że zeznający w sprawie świadkowie nie odróżniają restauracji od punktu małej gastronomii, gdzie w dwóch małych pomieszczeniach sprzedawane były słodycze i alkohol. Jednocześnie podniósł, że może przedstawić świadków, którzy potwierdzą powyższe okoliczności. Dodał, że obecnie budynek znajduje się w stanie wymagającym przeprowadzenia prac remontowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wyjaśniło, iż postawione zarzuty nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Wskazało, iż nieuzasadnionym jest dywagowanie przez skarżącego na temat rodzaju prowadzonej w przedmiotowym budynku działalności gospodarczej (restauracji, czy też małej gastronomii). W ocenie organu odwoławczego istotnym jest, że budynek, a tym samym i nieruchomość w dacie [...] października 2005r. nie była wykorzystywana na cele, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. W tej sytuacji nie ma możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a tym samym uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodu zmiany stanu prawnego w zakresie przesłanek przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, na co wskazywał pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Na wstępie należy stwierdzić, że z dniem [...] października 2011 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dokonana przez art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r., Nr 187, poz. 1110). Obecne brzmienie art. 1 ustęp 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest następujące: "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Jednak organ II instancji, rozpoznając odwołanie J. P. w dniu [...] czerwca 2011 r., działał jeszcze na bazie przepisów sprzed nowelizacji, zaś Sąd orzeka o legalności zaskarżonego orzeczenia według stanu sprawy na dzień jego wydania. W związku z tym istotna zmiana przepisów omawianej ustawy nie jest w tym wypadku przyczyną uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, tylko naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a.). Z treści art. 7 k.p.a. wynika, że organy mają kierować się w toku postępowania zasadą prawdy obiektywnej, zmierzać do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Postępowanie administracyjne organy winny prowadzić w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W tym celu obowiązane są m.in. zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasada czynnego udziału stron znajduje swoje odzwierciedlenie w szeregu szczegółowych przepisów k.p.a. Spośród najważniejszych z nich należy wymienić: 1/obowiązek zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), 2/ prawo wglądu do akt oraz otrzymywania odpisów (art. 73 i n. k.p.a.), 3/ prawo inicjatywy dowodowej (m.in. art. 78 k.p.a.), 4/obowiązek zawiadamiania o planowanym terminie oraz miejscu przeprowadzania dowodów, gwarantujący zapewnienie czynnego udziału stronom w postępowaniu dowodowym (art. 79 k.p.a.), 5/ umożliwienie stronie wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie (art. 81 k.p.a.), 6/ obowiązek wznowienia postępowania, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a.). Organ I instancji został zobowiązany decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. do uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, gdyż na podstawie tylko zebranych wówczas dokumentów nie można było bezspornie stwierdzić, jakie na przedmiotowej działce istniały zabudowania w dacie [...] października 2005 r. W dalszym toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji z urzędu wezwał sołtysa R. W. S. oraz radnego Gminy R. J. K. w charakterze świadków na okoliczność ustalenia charakteru zabudowań na działce numer [...] w R., której użytkownikami wieczystymi są małżonkowie J. i J. P.. Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przesłuchania świadków przynajmniej na 7 dni przed terminem, ma prawo brać udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawać pytania świadkom i składać wyjaśnienia co do ich treści. Regulacja ta ma służyć umożliwieniu stronie przybycia, jak i przygotowania się do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu (zob. Komentarz postępowania administracyjnego pod red. prof. Marka Wierzbowskiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 401). Tymczasem organ I instancji w przedmiotowej sprawie wyznaczył termin przesłuchania w/w świadków na dzień [...] marca 2011 r. w pokoju numer [...] w Urzędzie Gminy w R., jednak nie na konkretną godzinę, tylko w godzinach od 8.00 do 15.00, co może sugerować, że mogą oni stawić się na przesłuchanie o godzinie dowolnie wybranej przez siebie. O tak wyznaczonym terminie przesłuchania świadków strony dowiedziały się w dniu [...] marca 2011 r., jednak gdy w dniu [...] marca 2011 r. skarżący przybył do Urzędu, było już po przesłuchaniu świadków. Z protokołów ich zeznań wynika, że J. P. stawił się po złożeniu zeznań zarówno przez W. S., jak i J. K., a adnotacje o jego stawiennictwie umieszczone zostały przez sporządzającą protokoły – B. D. po ich podpisaniu. Skarżący został poinformowany przez przeprowadzającą czynność o przesłuchaniu świadków, po czym opuścił Urząd (por. protokoły zeznań świadków k. [...] i [...] akt administracyjnych). Z obu protokołów przesłuchania nie wynika, o której godzinie rozpoczęto czynność przesłuchania każdego ze świadków, tak samo o której godzinie stawił się J. P.. Z zapisów protokołów można wywnioskować, że skarżący stawił się pod koniec czynności (już po podpisaniu protokołu) obejmującej przesłuchanie jednego i drugiego świadka (co wydaje się raczej niemożliwe, chyba że obaj świadkowie zeznawali jednocześnie). W ocenie Sądu takie przesłuchanie świadków stanowi naruszenie przepisu art. 79 k.p.a. Strona, poprzez brak wskazania konkretnej godziny przesłuchania świadków, faktycznie została pozbawiona prawa czynnego udziału w czynności bez swojej winy. Ustalenia organu I instancji w dalszym toku postępowania wyjaśniającego opierały się na zeznaniach tych świadków, co następnie znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji tego organu, jak i później decyzji organu odwoławczego. Skarżący w odwołaniu kwestionuje ustalenia, wynikające m.in. z zeznań świadków, a w skardze wniesionej do Sądu podniósł, że świadkowie zeznali fałszywie. W tym miejscu należy wskazać, że zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, to naruszenie tego przepisu postępowania należy uznać za mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z 22.11.2006 r., II OSK 375/06, Legalis, wyrok WSA w Warszawie z 6.10.2006 r., VII SA/Wa 1148/06, Legalis). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepis art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 k.p.a., uniemożliwiając stronie - przez nieprawidłowe oznaczenie czynności przesłuchania świadków - rzeczywisty czynny udział w tej czynności, a wynik przesłuchania stanowił podstawę rozstrzygnięcia. W tym zakresie Sąd uznał, że naruszenie przez organ I instancji wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast organ II instancji w ramach swoich kompetencji wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. nie zauważył tego naruszenia. Jednocześnie Sąd zauważa, że organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego w zakresie oznaczenia powierzchni przedmiotowej działki numer [...], chociaż we wszystkich decyzjach wskazują powierzchnię [...] m² (wnioskodawca we wniosku nie wskazuje powierzchni, z wypisu z rejestru gruntów wynika powierzchnia [...] m², a z odpisu księgi wieczystej Kw [...] – [...] m²). To uchybienie stanowi naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wydanie rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa koszów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien w ramach postępowania wyjaśniającego powtórzyć czynność przesłuchania świadków, ale już zgodnie z prawidłową interpretacją przepisu art. 79 § 2 k.p.a., aby zadośćuczynić przestrzeganiu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz ustalić ponad wszelką wątpliwość powierzchnię działki, której przekształcenia domaga się skarżący. Stosownie do wyników postępowania należy ponownie dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów w celu rozstrzygnięcia wniosku małżonków P..