VIII SA/Wa 801/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J.T. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do wydania nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z 9 lipca 2021 r., znak: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. T. (dalej: skarżący, strona, zobowiązany), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z 19 sierpnia 2019 r., znak: [...], wzywające do wydania nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że Wojewoda decyzją Nr [...] z 7 stycznia 2019 r., znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy Warszawy drogi do obwodnicy [...]. Odcinek C: od węzła "[...]" (bez węzła) do początku obwodnicy [...]w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S-7. Zadanie 3 -Droga ekspresowa S-7 od km 26+711,23 do km 28+760,71", podlegającą natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa (dalej: decyzja zrid Wojewody). Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister decyzją z 26 sierpnia 2019 r., znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody (dalej: decyzja zrid Ministra). Następnie prawomocnym postanowieniem z 7 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 923/19 odrzucił skargę strony. W związku z informacją uzyskaną z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), że skarżący nie wydał nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej S-7, Wojewoda upomnieniem z 1 lipca 2019 r., znak: [...], wezwał zobowiązanego do wydania ww. nieruchomości w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W zakreślonym terminie zobowiązany nie wydał nieruchomości nr [...], dlatego Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne, wystawiając i kierując do egzekucji w trybie administracyjnym tytuł wykonawczy z 16 sierpnia 2019 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z 19 sierpnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 141 oraz 143 u.p.e.a., wezwał stronę do wydania nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej S-7, stosownie do decyzji zrid Wojewody, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 2 września 2019 r. o godzinie 9.30. Tytuł wykonawczy wraz z ww. postanowieniem Wojewody z 19 sierpnia 2019 r. został stronie doręczony 23 sierpnia 2019 r. Pismem z 30 sierpnia 2019 r. (data nadania na poczcie) zobowiązany, powołując przepis art. 143 § 2 u.p.e.a., wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody wzywające go do wydania przedmiotowej nieruchomości. W jego uzasadnieniu strona wskazała, że nie otrzymała decyzji zrid Wojewody i nie wie, czy został w niej zawarty obowiązek wydania przedmiotowej nieruchomości. Dlatego, w jej ocenie, obowiązek wydania nieruchomości nie jest wymagalny, a egzekwowany obowiązek jest określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji zrid Wojewody. Czynności egzekucyjne powinny być więc wstrzymane, a postępowanie egzekucyjne zawieszone. Minister, po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, wskazał, że egzekwowany obowiązek do wydania nieruchomości istniał i wynikał z decyzji zrid Wojewody, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści art. 26 § 4 u.p.e.a. wynika, że w przypadku, gdy wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawi tytuł wykonawczy, obowiązany jest podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. Dlatego na podstawie art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wojewoda, jako organ egzekucyjny, wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości i zagroził, że w razie jego niewykonania zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie wymogi opisane wyżej zostały spełnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że egzekucja wydania nieruchomości oznaczonej nr [...] została wszczęta 23 sierpnia 2019 r. poprzez doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem wzywającym Wojewody. Jednocześnie z akt nie wynika, aby tok postępowania egzekucyjnego do momentu wydania zażalonego postanowienia został przerwany lub zakończony poprzez wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułu egzekucyjnego, wstrzymania czynności egzekucyjnych czy postępowania egzekucyjnego, jego zawieszenia bądź umorzenia. Minister odniósł się również do wniesionych przez zobowiązanego w zażaleniu zarzutów, określonych w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku) oraz art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (określenie egzekwowanego obowiązku niezgodne z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej). Wyjaśnił, że nie jest to podstawa wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W takim zażaleniu zobowiązany nie może powielać zarzutów formułowanych w innych środkach zaskarżenia. Każdy środek zaskarżenia przewidziany w u.p.e.a. dotyczy bowiem innych uchybień. Minister zauważył, że nie istnieją żadne przeszkody do uznania dopuszczalności zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz złożenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego (tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie). Wskazał zatem, że ww. zarzuty postanowieniem Wojewody z 22 kwietnia 2020 r. znak: [...]zostały uznane za bezzasadne, co następnie zostało utrzymane w mocy odrębnym postanowieniem Ministra. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne, jak tego domaga się skarżący w zażaleniu, weryfikowanie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, ponieważ nie jest ono kolejną instancją rozpatrującą sprawę zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Organy egzekucyjne nie posiadają także kompetencji do kontroli ustaleń o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy skarżącym a inwestorem odnośnie do przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Odnosząc się do żądania skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych organ odwoławczy zauważył, że treść art. 23 § 6 u.p.e.a. nie tworzy legitymacji procesowej dla zobowiązanego do ubiegania się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. Co do żądania skarżącego dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego Minister wskazał, że katalog sytuacji, które mogą być podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego jest katalogiem zamkniętym i żadne inne sytuacje czy powody nie mogą być taką podstawą. Odmowa uwzględnienia zarzutów jest zaś równoznaczna z odmową umorzenia postępowania egzekucyjnego i w tym wypadku organ nie wydaje odrębnego postanowienia na podstawie art. 59 u.p.e.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów u.p.e.a., a mianowicie: 1. nieskuteczne doręczenie wezwań, w tym postanowienia o wydanie nieruchomości, bowiem pozostawiono te dokumenty w "baraku od kilku miesięcy nieużywanym", 2. nieprzesłanie skarżącemu tytułu egzekucyjnego, 3. nierozpatrzenie w terminie zażalenia na postanowienie organu I instancji wzywającego do wydania nieruchomości, 4. nieotrzymanie od Wojewody decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1066) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody wydane w trybie art. 143 § 1 u.p.e.a., wzywające stronę do wykonania obowiązku wydania nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanej u.p.e.a., które obowiązują od 30 lipca 2020 r. na mocy ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070, dalej: ustawa zmieniająca). Jednak czynności egzekucyjne w przedmiotowym postępowaniu rozpoczęły się już w 2019 r. i nie zakończyły się przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stąd, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, do zaskarżonego postępowania egzekucyjnego stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie obowiązek podlegający egzekucji ma charakter niepieniężny i polega na wydaniu inwestorowi ww. nieruchomości celem zrealizowania inwestycji określonej w decyzji zrid Wojewody. Wierzycielem egzekwowanego obowiązku jest Wojewoda, który dla zobowiązań niepieniężnych jest jednocześnie właściwym miejscowo organem egzekucyjnym (art. 20 § 3 u.p.e.a.). Z akt administracyjnych wynika, że decyzji zrid Wojewoda nadał rygor natychmiastowej wykonalności, co następuje obowiązkowo w tego rodzaju sprawach (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa drogowa), na wniosek właściwego zarządcy drogi. W tym przypadku GDDKiA (inwestor) wraz z wnioskiem z 7 maja 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wniósł o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem gospodarczym i społecznym. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Decyzja zrid Wojewody wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana w dacie 7 stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 i 3 specustawy drogowej decyzja opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego jej objęcia w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. W piśmie z 20 maja 2019 r. GDDKiA zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu celem niezwłocznego wydania działki nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy przedmiotowej inwestycji, bowiem pomimo ustawowego obowiązku strona jej nie wydała. Dlatego organ I instancji 1 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., wystosował upomnienie, w którym wezwał stronę do dobrowolnego wydania nieruchomości nr [...], położonej w [...], gmina [...]w terminie 7 dni. Jednocześnie pouczył, że w przypadku nieudostępnienia przedmiotowej nieruchomości GDDKiA we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w trybie egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 17 ust. 5 specustawy drogowej. Upomnienie skarżący otrzymał 12 lipca 2019 r. (zwrotne potwierdzenie osobistego odbioru w aktach administracyjnych sprawy), jednak w zakreślonym terminie 7 dni nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. W związku z tym Wojewoda 16 sierpnia 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], doręczony skarżącemu 23 sierpnia 2019 r. wraz z postanowieniem z 19 sierpnia 2019 r. o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 2 września 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez żonę skarżącego – A. T. w aktach administracyjnych sprawy). Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że nie otrzymał upomnienia, tytułu wykonawczego czy też postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Przeczą temu zwrotne poświadczenia odbioru przesyłek oraz zachowanie samego skarżącego, który wniósł w terminie zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego, jak również zażalenie na postanowienie Wojewody z 19 sierpnia 2019 r., tj. skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 143 § 2 u.p.e.a. Z uwagi na nadany decyzji zrid Wojewody rygor natychmiastowej wykonalności nie można również zarzucić organom, że obowiązek nałożony na skarżącego, dotyczący wydania nieruchomości nr [...] z przeznaczeniem pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej S-7, nie jest wymagalny. Skarżący nie zastosował się do wezwania do dobrowolnego wydania nieruchomości, które wynikało z upomnienia, dlatego w dalszej kolejności organ egzekucyjny miał prawo wystawić tytuł wykonawczy, a następnie zastosować środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości (art. 141 § 1 u.p.e.a.). Wojewoda w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 143 § 1 u.p.e.a., przystępując do egzekucji doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości określonego w tytule wykonawczym z tym zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości. Tak więc egzekwowany obowiązek wskazany w tytule wykonawczym, wydanym na podstawie decyzji zrid Wojewody, jest zgodny z treścią obowiązku sformułowanego w zaskarżonym postanowieniu. Brak jest zatem podstaw prawnych do kwestionowania jego zasadności. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieotrzymania przez niego decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, to Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że te kwestie nie są przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. Do tego celu służą środki dostępne w toku postępowania jurysdykcyjnego zwykłego bądź nadzwyczajnego (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt ll OSK 1187/14, publ. LEX nr 2033982, z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt ll FSK 170/10, publ. LEX nr 1083009, z 2 października 2009 r., sygn. akt ll FSK 689/08, publ. LEX nr 550622). Skarżący nie może podnosić, że nie znał treści decyzji zrid Wojewody w zakresie egzekwowanego obowiązku wydania nieruchomości nr [...], bowiem wspólnie z bratem A. T. zaskarżył ją do organu II instancji. Następnie złożył skargi do tutejszego Sądu na ostateczną decyzję zrid Ministra (o czym wspomina organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) oraz na decyzję Ministra wydaną w trybie art. 155 k.p.a. (stanowisko strony zawarte na stronie 5 przedmiotowej skargi). W odniesieniu zaś do zarzutu prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego przez Ministra w sposób przewlekły, to w tym zakresie toczy się odrębne postępowanie sądowe na skutek skargi strony na bezczynność organu. Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów k.p.a. oraz u.p.e.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego i zastosowania odpowiedniej podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto jego uzasadnienie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę. Sąd w niniejszej sprawie orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu.