VIII SA/Wa 923/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi J. A. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] listopada 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) J. A. T. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ odwoławczy, Minister) z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ocenę zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzedzić należy ustaleniem daty doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji. Istotnym jest bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja Ministra z 26 sierpnia 2019 r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz.1474, dalej: specustawa drogowej), które przewidują szczególny tryb doręczania decyzji. Zgodnie z art. 11 c ww. ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Stosownie zaś do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym dającym podstawę do zastosowania w sprawie niniejszej instytucji doręczenia przez obwieszczenie był art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowiący, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji (art. 11f ust. 6 specustawy drogowej). Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że obowiązują dwie różne formy zawiadomienia o wydawanej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a mianowicie: decyzja na piśmie doręczana jest wyłącznie inwestorowi, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. W rezultacie takiej regulacji dla wnioskodawcy termin przewidziany na złożenie odwołania/skargi liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Natomiast co do pozostałych stron obowiązuje reguła określona w art. 49 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin do złożenia skargi liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji. Podkreślić należy, że z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zasady tej nie modyfikuje fakt, że zawiadomienia o wydaniu decyzji są wysyłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 11f ust. 3 cyt. ustawy, strony będące "dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi" nieruchomości objętych skutkami prawnymi decyzji są przede wszystkim zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia oraz dodatkowo zawiadamia ich się jeszcze indywidualnie (por. postanowienie NSA z 10 lipca 2014 r., II OSK 1770/14, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona zgodnie ze wskazaną wyżej regulacją: na piśmie wnioskodawcy, skarżącemu oraz organowi I instancji – Wojewodzie, natomiast pozostałe strony tej decyzji zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczenia. W aktach sprawy brak jest dowodu, że pozostałym stronom przesłane zostały zawiadomienia stosownie do art. 11f ust. 3 w zw. z art. 11g ustawy, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ugruntowane jest bowiem stanowisko, że indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tym osobom związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń. Nie jest też możliwe przypisanie omawianemu zawiadomieniu skutków zastępczego doręczenia decyzji, a tym bardziej doręczenia decyzji (por. postanowienie NSA z 10 lipca 2014 r., II OSK 1770/14, CBOSA). W sprawie niniejszej obwieszczenie o wydaniu przez Ministra zaskarżonej decyzji zostało umieszczone w budynku Ministerstwa na tablicy ogłoszeń [...] sierpnia 2018 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G. w dniu [...] września 2019 r., zaś w prasie lokalnej w dniu [...] września 2019 r. Ugruntowane jest stanowisko, że bieg terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, po upływie których doręczenie uważa się za dokonane, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego ogłoszenia, tj. dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu – należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu czternastu dni, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 235/11; z 15 czerwca 2012 r., II OSK 847/12; z 1 grudnia 2012 r., II OSK 1903/10, wszystkie publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że najpóźniej zawiadomienie w drodze obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji ukazało się [...] września 2019 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G.. Stosownie do art. 49 k.p.a. należało zatem przyjąć, że decyzja Ministra została doręczona skarżącemu z upływem czternastu dni od tej daty, czyli z dniem [...] września 2019 r. Od tej daty biegł zatem termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, z uwzględnieniem treści art. 83 ust. 2 p.p.s.a., upłynął więc [...] października 2019 r. W niniejszej sprawie skarga na decyzję Ministra została wniesiona [...] listopada, a wiec po upływie ustawowego terminu. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.