VIII SA/Wa 803/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Pani W. G. (dalej: skarżąca) od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 Wójta Gminy G., odmawiającej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał przepisy dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego i podał, że w sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji stwierdził powołując się na przepis art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) twierdził, że nie zachodziła przesłanka w postaci rezygnacji skarżącej z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku [...] lipca 2013 r, a orzeczenie o niepełnosprawności męża było wydane [...] stycznia 2012 r. W okresie poprzedzającym wystąpienie o zasiłek nie była jednak zatrudniona, bowiem od [...] października 1996 r. do [...] lutego 2009 r. była zarejestrowana jako bezrobotna. Organ I instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku, że od 2006 r. nie mogła podjąć pracy, bowiem musiała się zajmować niepełnosprawnym mężem, który na skutek wypadku z [...] stycznia 2006 r. wymagał całodobowej opieki. Organy nie kwestionowały przy tym, że zachodziły inne przesłanki do uzyskania zasiłku. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła skarżąca i podniosła, że jest w trudnej sytuacji finansowej i nie ma pieniędzy na to, by zatrudnić opiekunkę dla męża i podjąć zatrudnienie. SKO wskazało, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Zdaniem Kolegium skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, gdyż w chwili wystąpienia z wnioskiem o zasiłek nie była zatrudniona, do 2009 r była bezrobotna. Zatem w czasie ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy na męża, oraz w czasie uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 ust. 22 ustawy. W tym przepisie ustawodawca określił pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych Kolegium na postawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło jak w sentencji wskazując, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości uznaniowego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnosiła, że mąż wymaga opieki od 2007 r. zgodnie z wtedy uzyskanym orzeczeniem. Konieczność tej opieki od tamtego czasu uniemożliwia jej zatrudnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) zgodnie, z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Bezsporne, bowiem jest, że na skarżącej, jako żonie osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż skarżąca nie pracowała w chwili ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u osoby uprawnionej, co oznacza, że nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Analiza uzasadnień zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO w R., ustalając spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, skupiło się w zasadzie na ostatnim okresie pozostawania skarżącego w zatrudnieniu. SKO zdaje się też przyjmować, że rezygnacja z zatrudnienia powinna nastąpić po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności. W jego ocenie okoliczność, że ostatni stosunek pracy ustał przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności, przesądza o tym, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z obowiązkiem sprawowania opieki nad chorym mężem. Organy orzekające pominęły kluczowe elementy stanu faktycznego sprawy sprowadzające się do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez skarżąca.. W realiach sprawy niniejszej nieuprawnione jest ograniczenie się organów do badania wyłącznie faktu ostatniego zatrudnienia strony, skoro ciąży na nich obowiązek orzekania według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji. Jak wynika akt administracyjnych i wyjaśnień ze skargi skarżąca, po ustaniu zatrudnienia zaopiekowała się chorym mężem, któremu ustalono stopień niepełnosprawności i jednocześnie stwierdzono, konieczność stałej opieki nad nim. Była w tym czasie bezrobotna, więc zaopiekowanie się mężem nie wymagało rezygnacji z zatrudnienia. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad żoną, lecz go nie podjęła. W ocenie sądu przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" rozumieć należy szeroko, mając na względzie cel ustawy i wartości wynikające z Konstytucji RP. Tą wartością konstytucyjną i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Fakt, że ustanie zatrudnienia nastąpiło przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznego nie może wykluczać przyjęcia, że doszło do rezygnacji z zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osoba bliską. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.