VIII SA/Wa 806/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia Z. C. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ I instancji", "PINB") nr [...] z [...] czerwca 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego, garażu wolnostojącego oraz pomieszczenia gospodarczego wraz z gołębnikiem, usytuowanych na działce położonej w miejscowości J. gm. P. - orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W dniu [...] czerwca 2017 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie postępowania w sprawie ww. obiektów budowlanych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., organ I instancji działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że skarżący nie posiada interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. w stosunku do ww. obiektów zlokalizowanych na działce w [...]. Tym samym, w ocenie organu I instancji, skarżący nie może być stroną uprawnioną do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie PINB złożył skarżący. Zakwestionował ustalenia organu I instancji, że nie może być stroną przedmiotowego postępowania oraz, że nie posiada żadnego interesu prawnego w stosunku do obiektów zlokalizowanych na działce w J.. Wskazał, że każdy obywatel szanujący konstytucję i przepisy prawa, ma obowiązek zgłaszania do odpowiednich organów nieprawidłowości a organ z urzędu powinien przeprowadzić postępowanie. [...]WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 61 i art. 61 a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że z treści 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca określił przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący nie posiada interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej dobudowy do budynku mieszkalnego, garażu wolnostojącego oraz pomieszczenia gospodarczego wraz z gołębnikiem, usytuowanych na działce położonej w miejscowości J. gm. P.. Powyższe uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. [...]WINB wyjaśnił, że wniosek skarżącego dotyczy nieruchomości F. M. położonej w J.. Skarżący zamieszkuje bowiem w innej miejscowości - K. i tam posiada prawo własności określonej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego złożony wniosek spowodowany jest konfliktem skarżącego z F. M., jednakże nie może stanowić to podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, zauważył, że [...]WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] lipca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie remontu i dobudowy do budynku mieszkalnego oraz garażu wolnostojącego na działce położonej w miejscowości J. gm. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 952/15 oddalił skargę na ww. postanowienie. Pismem z 12 września 2017 r. skarżący wniósł skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r. zarzucając organowi odwoławczemu brak zastosowania art. 28 k.p.a. z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obywatelski obowiązek. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jeżeli nie może on występować jako strona to nadzór budowlany nie powinien umorzyć postępowania. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest bowiem prowadzenie postępowania z urzędu, które wymusi na właścicielu posesji przedstawienie pozwolenia na budowę wraz z niezbędną dokumentacją. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Jednocześnie wskazać trzeba, że o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W tym miejscu należy dokonać rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym, rozumianym jako sytuacja, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie jest w stanie wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uzasadniającego jej żądania (por.; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt: SA/Ł 1843/95, niepubl.). Dla ustalenia przymiotu strony skarżącej w sprawie, decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym dobudowy do budynku mieszkalnego, garażu wolnostojącego oraz pomieszczenia gospodarczego wraz z gołębnikiem, usytuowanych na działce położonej w miejscowości [...]gm. [...], stanowiącej własność innej osoby. Skarżący w sprawie dotyczącej ww. obiektów nie wykazał w żaden sposób swojego interesu prawnego wynikającego zkonkretnego przepisu prawa materialnego, co skutkowałoby go uznaniem za stronę tego postępowania. Bezspornym jest zaś, że skarżący nie jest inwestorem, nie wykazał też w toku postępowania, że jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Tym samym, uznać należy, że skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Zasadnie zatem organy orzekające odmówiły wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.