VIII SA/Wa 810/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w P., działając na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), nakazał R. M. rozbiórkę budynku inwentarsko – gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w G., gmina G., nieużytkowanego oraz zniszczonego w stopniu uniemożliwiającym remont bądź odbudowę - w terminie do [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej [...] września 2010 r. kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku inwentarsko – gospodarczego stwierdzono, że na swojej długości od strony południowej stanowił on chlewnię, w części środkowej - oborę, a w części północnej - piwnicę. W części północnej budynku stwierdzono pękniętą ścianę na całej wysokości, dach pokryty dachówką, nie podparty stabilnie. W części nad oborą i piwnicą stwierdzono uszkodzony dach, słomę na poddaszu. Organ ustalił, iż przedmiotowy budynek jest całkowicie wyłączony z użytkowania, brak śladów użytkowania przez właściciela. Otoczenie nieużytkowanego budynku dostępne jest od strony działki sąsiedniej. Budynek znajduje się w stanie znacznego zużycia materiałów, szpeci otoczenie oraz stwarza zagrożenie pożarowe. Stopień zniszczenia budynku uniemożliwia jego remont lub odbudowę. Organ wskazał ponadto, iż pomimo czasowego zabezpieczenia przez właściciela dostępności budynku od strony drogi publicznej, to zagrożenie niewłaściwym stanem technicznym obiektu uzasadnia jednak nakaz jego rozbiórki. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazał, iż wydana decyzja jest błędna i wydana została bez analizy stanu faktycznego oraz wysłuchania strony w odniesieniu do okoliczności bezspornych, takich jak ta, że jedna ściana budynku stoi w granicy działki, oznaczonej nr ewidencyjnej [...] i nr [...]. Skarżący podał, iż pomiędzy nim i właścicielem nieruchomości nr [...] dochodzi niekiedy do sytuacji konfliktowych, dlatego celowym byłoby pozostawienie tego muru jako części ogrodzenia działki od strony zachodniej, zdejmują przy tym dach z budynku. W ocenie skarżącego decyzja oparta została na uznaniu, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, uszkodzony i winien być rozebrany. Organ nie rozważył możliwości wykorzystania części budynku jako naturalnego ogrodzenia działki, a łączy się to niewątpliwie z oszczędnościami dla skarżącego i niepotrzebnym wydatkiem na ogrodzenie. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin rozbiórki do dnia [...] sierpnia 2011 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Uznał tym samym, iż orzeczony przez organ pierwszoinstancyjny nakaz rozbiórki budynku, wobec jego złego stanu technicznego, jest prawidłowy. Odnosząc się do argumentów odwołania WINB stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości wyłączenia spod nakazu rozbiórki fragmentu budynku, który w całości został zakwalifikowany jako nieużytkowany i nienadający się do remontu, ani odbudowy. Wskazał, iż nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku orzeczony został z uwagi na jego zużycie techniczne, przy czym z protokołów kontroli wynika, że ściana budynku od strony zachodniej usytuowana w granicy działek oznaczonych numerami: [...] i [...] jest w równie złym stanie technicznym, jak pozostała część obiektu. WINB podniósł ponadto, iż określony decyzją termin rozbiórki przedmiotowego budynku na skutek procedury odwoławczej upłynął, zasadnym więc było uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i orzeczenie co do istoty sprawy co do wyznaczenia nowego terminu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący postawił zarzut naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego – art. 67 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że stan techniczny budynku jest jedynym kryterium oceny, czy obiekt budowlany podlega rozbiórce na podstawie tegoż przepisu; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 75, art.77 i art. 80 oraz art. 7 Kpa. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy swe stanowisko oparł wyłącznie na protokole oględzin, sporządzonym przez organ I instancji oraz na dokumentacji fotograficznej. W ten sposób naruszył przepisy art. 75, art.77 i art. 80 Kpa, regulujące zasady prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej. W celu stwierdzenia, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, czy odbudowy organ winien posiadać ekspertyzę budowlaną, jak też ustalić, jakie są zamiary właściciela budynku względem danego obiektu. W szczególności chodzi o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy i w jaki sposób właściciel obiektu ma zamiar usunąć naruszenie porządku prawnego w budownictwie i przywrócić obiekt do stanu technicznego zgodnego z Prawem budowlanym. Stan techniczny budynku nie może być jedynym kryterium oceny, czy obiekt budowlany podlega rozbiórce na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym zakresie przyjmuje się, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 67 ustęp 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje – poprzez remont, odbudowę lub wykończenie – przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08, LEX nr 558403). Przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 67 ustęp 1 Prawa budowlanego, w oparciu o § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043, zwanego dalej "rozporządzeniem"), właściwy organ ma również obowiązek: 1) ustalić przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonać oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, nakazać jego właścicielowi lub zarządcy sporządzenie ekspertyzy technicznej; 3) przeprowadzić rozprawę. Dalsze przepisy rozporządzenia w § 4-7 wskazują, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki właściwy organ ma obowiązek doręczyć właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin, wyznaczyć termin rozprawy, zarządzić sporządzenie ekspertyzy, jeśli są wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i dopiero na podstawie ustaleń, wynikających z powyższych źródeł, wydać stosowną decyzję z terminami przystąpienia do rozbiórki i jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Tak więc w ramach postępowania wyjaśniającego, obejmującego rozprawę administracyjną, organ powinien ustalić zamiar właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego co do planów ewentualnego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, który ma doprowadzić do stanu technicznego zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi. To postępowanie wyjaśniająco-dowodowe nie może opierać się jedynie (jak w przedmiotowej sprawie) na oględzinach obiektu budowlanego oraz jego dokumentacji fotograficznej. Brzmienie art. 67 ustęp 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana dopiero wówczas, gdy właściciel nie zamierza podjąć remontu, pomimo istnienia możliwości technicznych w tym zakresie. Jeśli zaś organ ustali pozytywny zamiar właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, to w drodze decyzji, wydanej w trybie art. 66 prawa budowlanego, powinien określić realny termin wykonania potrzebnych robót i kontrolować ich wykonanie. Decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana dopiero w sytuacji, gdy uprawnione do tego osoby nie zamierzają podjąć się jego remontu, odbudowy lub wykończenia, pomimo istnienia możliwości technicznych z tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/11). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana sprzecznie z procedurą wynikającą z treści art. 67 ustęp 1 Prawa budowlanego oraz w/cyt. rozporządzenia. Wprawdzie organ doręczył skarżącemu odpis protokołu oględzin przedmiotowego budynku z dnia [...] września 2010 r., jednak nie wyznaczył rozprawy administracyjnej w celu ustalenia jego zamiaru co do ewentualnego remontu obiektu. Z akt administracyjnych wynika, że w trybie art. 50 § 1 Kpa organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień na piśmie odnośnie przystąpienia przez niego do robót remontowych, odbudowy, zakreślając termin na udzielenie odpowiedzi. Jednak - w ocenie Sądu - przepisy § 2 punkt 3 i § 5 rozporządzenia stanowią lex specialis wobec przepisu ogólnego, wynikającego z kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzić również należy, iż orzekające w sprawie organy obu instancji, poprzez zaniechanie ustalenia zamiaru skarżącego dotyczącego ewentualnego remontu lub odbudowy przedmiotowego budynku w celu przywrócenia do stanu technicznego zgodnego z przepisami oraz wobec nie przeprowadzenia rozprawy, uchybiły obowiązującym w tym zakresie przepisom, tj. art. 67 ustęp 1 w związku z art. 66 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisom postępowania, obejmującym wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa bn, które to uchybienie mogło z kolei mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku inwentarsko – gospodarczego jest co najmniej przedwczesna, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, na postawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ nadzoru budowlanego przed wydaniem merytorycznej decyzji, zobowiązany będzie do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, obejmującego powyższe wytyczne Sądu w tym zakresie.