VIII SA/Wa 810/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty R. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...]. 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego H. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji") działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "kpa") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem H. R. (dalej też jako "wnioskodawca") z dnia [...] kwietnia 2015 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2015 r. dotyczącym prośby o umorzenie pozostałego do spłaty zadłużenia ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1990 r. udzielono wnioskodawcy w kwocie [...] zł w celu zakupu urządzeń do wyposażenia prowadzonej przez niego restauracji. W związku z nie wywiązaniem się z warunków umowy sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego. Wyrokiem wydanym przez Sąd Wojewódzki w [...] w dniu [...] grudnia 1991 r. sygn. akt [...] zobowiązano wnioskodawcę do zapłaty na rzecz Rejonowego Biura Pracy w [...] kwoty [...] zł z odsetkami ustawowymi od [...] listopada 1991 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wnioskodawca wniósł o umorzenie w całości odsetek ustawowych i zaliczenie dokonanej wpłaty na poczet należności głównej. W związku z odmową zaliczenia wpłaty na poczet należności głównej wnioskodawca pismem z dnia [...] maja 2015 r. sprecyzował swój wniosek, wnosząc o umorzenie całości pozostałego do spłaty zadłużenia ze względu na trudną sytuację materialną. Powołując się na art. 61a § 1 kpa organ I instancji stwierdził, że brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w trybie administracyjnym. W związku zaś z powyższym należy odmówić wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w ww. przepisie, należy bowiem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ I instancji dodał, że w § 3 umowy pożyczki zawartej w dniu [...] czerwca 1990 r. zawarto zapis, iż odsetki zwiększają kwotę udzielonej pożyczki i nie podlegają umorzeniu. Ponadto ww. umowa pożyczki zawarta została w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz.U. nr 75, poz. 446), która nie przewidywała możliwości umorzenia należności ze względów tzw. "społecznych" (np. ze względu na trudną sytuację materialną zobowiązanego). Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wnioskodawca złożył zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił organowi I instancji : - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że nie ma podstaw materialno – prawnych do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym, - brak odniesienia się do okoliczności wskazanych w jego pismach z dnia [...]kwietnia 2015 r. oraz [...] maja 2015 r. mających znaczenie dla przedmiotu sprawy, - naruszenie art. 6 w związku z art. 7, art. 8, art. 11 kpa polegające na braku podjęcia czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia przedmiotu sprawy, brak przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz braku przeprowadzenia postępowania mając na uwadze słuszny interes obywatela. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 61 § 1 kpa oraz art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego umorzenia całości pozostałego do spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że zgodnie z przepisem art 61 a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w zakresie obowiązujących norm prawnych. Przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest uregulowanie sprawy wnioskodawcy orzeczeniem sądu powszechnego - wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., sygn. akt [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. H. R. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie Wojewody [...]. Zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości, zarzucił: 1) błędne wskazanie jako podstawy rozstrzygnięcia art. 61a § 1 kpa i nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, 2) nieprawidłowe przyjęcie, że fakt uregulowania sprawy w wyniku wydania przez Sąd Wojewódzki w [...] wyroku z dnia [...] grudnia 1991 r., w sprawie sygn. akt [...], stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, 3) nieprawidłowe ustalenie, że w przedmiotowej sprawie wyłączona zostaje możliwość wydania w tej samej sprawie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, skoro według organu sprawa rozstrzygnięta została przez sąd powszechny, tym bardziej, że skarżący wystąpił do organu I instancji o umorzenie pozostałego do spłaty zadłużenia, a zatem przedmiot wniosku był zgoła odmienny, od tego, który rozstrzygnięty został przez sąd powszechny. Wskazując na powyższe zarzuty skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za nieuzasadnione oraz błędne. Nie do przyjęcia jest teza przyjęta przez organ II instancji, że skoro przed Sądem Wojewódzkim w [...] w dniu [...] grudnia 1991 r. zapadło orzeczenie, nie ma możliwości rozstrzygnięcia i rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie umorzenia kwoty istniejącego zobowiązania ze względu na utratę płynności finansowej i możliwość ogłoszenia upadłości. Z taką interpretacją w żadnym wypadku zgodzić się nie można. Fakt wydania przez Sąd Wojewódzki w [...] wyroku nie ma bowiem znaczenia dla wniosku skarżącego o umorzenie kwoty istniejącego zobowiązania. To bowiem od organu administracji publicznej uzależnione jest wyłącznie czy wyrazi zgodę na umorzenie zobowiązania czy też nie. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego stanowisko organu nie jest prawidłowe a odmowa wszczęcia postępowania sprzeczna jest z zasadami określonymi w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowień) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego dotyczącego umorzenia całości pozostałego do spłaty zadłużenia. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organy obu instancji wskazują art. 61a § 1 kpa, który to stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa, nie mogą mieć charakteru materialnoprawnego, ale powinny mieć charakter proceduralny. Wśród przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" wymienia się przykładowo sytuacje, gdy: w przepisach prawa brak jest podstawy do orzekania w przedmiocie żądania; sprawa nie podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym, gdyż ma charakter cywilnoprawny; postępowanie w sprawie już się toczyło i zostało ostatecznie zakończone. Niewątpliwie zawarte w ww. przepisie sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 kpa uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (vide tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a kpa, A. Wróbel, LexOmega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, żadna z przyczyn wyżej wymienionych ani innych im podobnych nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Należy więc uznać, że organy obu instancji niezasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o umorzenie pozostałego do spłaty zadłużenia wynikającego z zawartej w dniu [...] czerwca 1990 r. umowy pożyczki ze względu na trudną sytuację materialną. Organ I instancji wskazuje wprawdzie, że brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Wyjaśnia przy tym, że w § 3 ww. umowy zawarto zapis, iż odsetki zwiększają kwotę udzielonej pożyczki i nie podlegają umorzeniu. Ponadto umowa pożyczki zawarta została w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz.U. nr 75, poz. 446), która to nie przewidywała możliwości umorzenia należności ze względów tzw. "społecznych" (np. ze względu na trudną sytuację materialną zobowiązanego). Argumentacja organu I instancji nie jest jednak trafna. Co prawda bowiem wskazana wyżej ustawa rzeczywiście nie przewidywała takiej możliwości, niemniej jednak umorzenie takich należności mogło nastąpić w oparciu o inne, obowiązujące wówczas przepisy. Decyzje w tym przedmiocie, oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, mogły być bowiem wydawane przez organy zatrudnienia na podstawie dekretu z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. z 1956 r., Nr 17, poz. 92 i z 1975 r. Nr 10, poz. 56) oraz wydanego na podstawie art. 2 tegoż dekretu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. z dnia 6 października 1982 r., Nr 30, poz. 211 ze zm.). W § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wskazano w jakich sytuacjach mogą być umorzone takie należności. Z ust. 2 wynika, że należność może być również umorzona w całości lub części mimo braku okoliczności wymienionych w ust. 1, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Powyższe uszło również uwadze Wojewodzie [...], który to utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego w zakresie obowiązujących norm prawnych. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ II instancji nieprawidłowo przyjął, iż fakt uregulowania sprawy w wyniku wydania przez Sąd Wojewódzki w [...] wyroku z dnia [...] grudnia 1991 r., w sprawie sygn. akt [...], stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie wniosku skarżącego. Skarżący wystąpił do organu I instancji o umorzenie pozostałego do spłaty zadłużenia wynikającego z zawartej w dniu [...] czerwca 1990 r. umowy pożyczki ze względu na trudną sytuację materialną, a zatem przedmiot wniosku był inny od tego, który rozstrzygnięty został przez sąd powszechny. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym, organ II instancji, podobnie jak wcześniej organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Brak było bowiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na wskazane przez organy obu instancji przyczyny. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. a p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 oraz 209 p.p.s.a.