VIII SA/Wa 811/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu oddala sprzeciw. Decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. Wójt Gminy Z. (dalej jako: organ I instancji, Wójt) działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: K.p.a.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz R. W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości C. obręb C. [...] gminie Z. Organ I instancji określił linię zabudowy od strony drogi obsługującej w odległości 15 m od granicy terenu inwestycji z działką drogi wewnętrznej nr ewid. [...] uwidocznioną na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Maksymalną wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określił na 20,7%, zaś minimalną wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu na 40%. Wysokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy maksymalnie ustalono na poziomie 4,5 m, zaś szerokość elewacji frontowej max. 15,7 m. Organ ustalił, że budynek ma być przykryty dachem stromym (dwuspadowym, czterospadowym, wielospadowym) o nachyleniu połaci dachowych pod kątem w zakresie 25-45°. W przypadku budynku gospodarczego dopuszczono realizację dachu jednospadowego o nachyleniu połaci dachu pod kątem do 30°. Z uwagi na fakt, że teren zlokalizowany jest w rejonie obszarów zmeliorowanych, przy zainwestowaniu nakazał uwzględniać lokalizację urządzeń melioracji wodnych, przy czym ewentualną lokalizację ww. urządzeń w obrębie terenu inwestycji nakazał uwzględnić w projekcie budowlanym inwestycji na podstawie informacji uzyskanych w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce wykazanej w ewidencji gruntów jako grunty rolne (oznaczenia w ewidencji gruntów: [...] i [...]). Ze względu na niskie klasy gruntów i brak powierzchni leśnych teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto inwestycja nie jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Teren inwestycji nie wymaga także uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw zdrowia, wojewódzkim konserwatorem zabytków, dyrektorem właściwego urzędu morskiego, właściwym organem nadzoru górniczego, właściwym organem administracji geologicznej, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, dyrektorem parku narodowego i dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Projekt decyzji w niniejszej sprawie, w trybie art. 106 K.p.a., został uzgodniony ze Starostą Powiatu R. jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W. w zakresie melioracji wodnych. Ponieważ Wójt Gminy Z., prowadzący przedmiotowe postępowanie, jest równocześnie zarządcą drogi gminnej przyległej do terenu inwestycji, nie ma obowiązku dokonania odrębnego uzgodnienia decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z ustaleń organu I instancji wynikało nadto, że teren inwestycji nie jest zainwestowany, posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr ew. [...] i może być wyposażony w infrastrukturę techniczną niezbędna dla realizacji zamierzonej inwestycji. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dla którego obowiązek sporządzenia takiego planu nie obowiązuje ani nie został ustalony. Ponadto istotne w sprawie ustalenia odnośnie stanu faktycznego zostały uwzględnione w analizie, dokonanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej Załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. G. (dalej jako: skarżąca). Zarzuciła, że w toku postępowania doszło do ograniczenia kręgu organów, z którymi została uzgodniona decyzja, pominięcia stron postępowania na etapie uzgadniania projektu oraz braku przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności nie przeprowadzono żadnych dowodów dla ustalenia, czy grunt objęty decyzją stanowi grunt leśny w rozumieniu przepisów o lasach oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzja Wójta została nadto wydana z naruszeniem art. 61 ust. 7 i 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Od decyzji Wójta odwołał się także K. G. zarzucając, że teren planowanej inwestycji nie był objęty wcześniej planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie przeprowadzono żadnych dowodów dla ustalenia, czy teren objęty decyzją stanowi grunt leśny w rozumieniu przepisów o lasach oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo zgłoszenia we wniosku o uzupełnienie decyzji przez stronę, że teren inwestycji jest gruntem leśnym. Domagał się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z oględzin, zachowanej dokumentacji fotograficznej, opinii biegłego w zakresie gleboznawstwa, zeznań świadków i stron w charakterze świadka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy), decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...], [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie SKO złożony przez R. W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i gospodarczego nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i wymaga uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy dostrzegł, że na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej, na której określono granice terenu inwestycji oraz propozycje umiejscowienia budynku brak jest legendy. Nadto z wniosku nie można odczytać czy opisane informacje dotyczą budynku mieszkalnego czy gospodarczego. Wniosek zawiera także kserokopie widoku budynku mieszkalnego, z którego to nie da się odczytać jakie ma mieć on parametry (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej i kąta nachylenia dachu). Wniosek nie zawiera innych danych odnośnie zgłoszonych budynków. Dopiero [...] stycznia 2018 r. inwestor odstąpił od ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego. Kolegium wskazało, że błędne było wystąpienie do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji po wydaniu decyzji w sprawie. Uzyskanie takiego uzgodnienia winno być bowiem dokonane przed jej wydaniem. W ocenie Kolegium dokonana zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. analiza graficzna i tekstowa funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tereny opracowana została zbyt pobieżnie, a z jej treści nie można odczytać czy ustalenia w niej zawarte dotyczą budynku mieszkalnego i gospodarczego, czy tylko budynku mieszkalnego. Wprawdzie analiza odnosi się do zabudowy mieszkalnej, lecz nie wyjaśnia, czy wyznaczony obszar analizowany o minimalnej wielkości był wystarczający do określenia wymagań dla nowej zabudowy. Pomimo, iż inwestor zrezygnował z budowy budynku gospodarczego to zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczy budynku mieszkalnego i gospodarczego. Projekt decyzji również dotyczy obu tych budynków. Zaskarżona decyzja ustala zaś warunki prawdopodobnie dla budynku mieszkalnego, choć nie określa tego wprost. Natomiast w pkt 2.1.6. lit. b odnosi się też do budynku gospodarczego. Skoro inwestor wycofał się z budowy budynku gospodarczego to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może obejmować tego budynku, gdyż organ związany jest treścią wniosku wraz z zawartym w nim żądaniem. Zaskarżona decyzja wydana więc została bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy jak też bez rozważenia wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, co stanowiło naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. Materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w znacznej części, a w zasadzie przeprowadzenia od początku postępowania i dlatego SKO uznało, że decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO poleciło organowi I instancji, aby wezwało inwestora do prawidłowego opracowania wniosku, w taki sposób by jego część opisowa i graficzna pozwalała ustalić o jakich parametrach i jaki rodzaj inwestycji zamierza on realizować. Dopiero po uzupełnieniu wniosku organ może zawiadomić pozostałe strony o toczącym się postępowaniu, następnie przygotować nowy projekt decyzji poprzedzony sporządzeniem analizy i poddaniem go uzgodnieniem. Sprzeciw od ww. decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. G. podnosząc, że o ile ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokonało trafnej oceny, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy Z. wydana została bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, że sprawa wymaga opracowania nowej analizy dla inwestycji określonej w uzupełnionym wniosku bowiem dotychczasowa analiza nie może stanowić podstawy do wydania decyzji oraz, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w znacznej części, a w zasadzie przeprowadzenia od początku postępowania, to zaskarżona decyzja nie zawiera jednak wskazania okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego wymaga art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., zaś ustalenie, że złożony wniosek "nie spełnia wszystkich wymogów określonych art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy w Z. i negatywnej merytorycznej oceny złożonego wniosku. Mając na uwadze powyższe domagała się uchylenia decyzji objętej sprzeciwem oraz o wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji wskazującej w sposób enumeratywny okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw SKO, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z [...] września 2018 r., wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy Z., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) okazał się bezzasadny. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która wprowadziła instytucję sprzeciwu od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a P.p.s.a., po zmianach, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 P.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Za niedopuszczalną uznaje się przy tym wykładnię rozszerzającą omawianego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Baza NSA). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium uzasadniło w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie, że ze względu na stwierdzone uchybienia doszło do naruszenia art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zatem w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności Kolegium dostrzegło, iż w opisie wniosku na dzień jego złożenia podane zostały gabaryty projektowanego obiektu lecz z danych tych nie można odczytać czy dotyczą one budynku mieszkalnego czy gospodarczego. Wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wniosku dołączono kserokopie widoku budynku mieszkalnego z którego nie można odczytać jakie ma mieć on parametry: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej i kąta nachylenia dachu. W samym wniosku w sposób nieczytelny wpisano powierzchnię zabudowy, nie wiadomo, czy zamiarem inwestora było wpisanie powierzchni zabudowy 200 m² czy 2000 m². Inwestor pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. odstąpił od ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego. Pomimo odstąpienia inwestora od żądania warunków zabudowy dla budynku gospodarczego, w aktach administracyjnych znajduje się projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. Wprawdzie jak wynika z decyzji organu I instancji, Wójt Gminy Z. decyzją z [...] marca 2018 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, to z załączonego do decyzji – Załącznika Nr 2, jego opisu wynika, że inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą. Za słuszny w tej sytuacji należy uznać wywód Kolegium, stwierdzający że po pierwsze analiza została opracowana zbyt pobieżnie, a po drugie nie można z niej odczytać czy ustalenia wynikające z analizy dotyczą budynku mieszkalnego i gospodarczego, czy też wyłącznie budynku mieszkalnego. Zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, iż dopiero wniosek kompletny zawierający wymagane elementy może stanowić podstawę dla przeprowadzenia w sprawie analizy, w zakresie istnienia kontynuacji funkcji dla prawidłowo sprecyzowanego zamierzenia inwestycyjnego. Za słuszny należy uznać wywód Kolegium, że organ I instancji już po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wystąpił z pismem do regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych. Organ ten w dniu [...] czerwca wydał postanowienie umarzające postępowanie odnośnie uzgodnienia warunków zabudowy. Trafne było zatem stwierdzenie Kolegium, iż dokonywanie uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy dokonuje się przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. Był to ewidentny błąd organu I instancji, za który inwestor nie ponosi odpowiedzialności. Konkludując zgodzić należy się z zaskarżoną decyzją, że ponownie prowadząc postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy, organ I instancji winien wezwać inwestora do przedłożenia wniosku – prawidłowo opracowanego w taki sposób, aby jego część opisowa i graficzna pozwalała ustalić o jakich parametrach, jaką inwestycję zamierza on realizować na działce o nr ew. [...]. Także zasadnie wskazało Kolegium na konieczność przygotowania nowego projektu decyzji poprzedzonego sporządzeniem analizy i poddaniem go uzgodnieniom. Oznacza to, że organ I instancji winien przeprowadzić całe postepowanie od początku. Niewątpliwie zakres uchybień organu I instancji wykluczał zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., ponadto całe postępowanie należy przeprowadzić od nowa, poczynając od wezwania inwestora do złożenia poprawnego wniosku. Nie ma racji składająca sprzeciw, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem całe uzasadnienie decyzji Kolegium wskazuje na uchybienia Wójta Gminy Z. przy wydaniu decyzji z [...] marca 2018 r. Wreszcie Sąd podziela wskazania Kolegium, skutkujące stwierdzeniem, że decyzja organu I instancji została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak też bez rozważenia wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, naruszając przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jednocześnie wydanie decyzji reformatoryjnej w tym względzie przez organ odwoławczy poprzedzonej zgromadzeniem brakujących dowodów, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia i dokonanie oceny prawnej w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.