VIII SA/Wa 815/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J W (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R z [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A W. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta R odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepisy prawne dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego i podał, że A W legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 21 lipca 2012 r., natomiast skarżący w dniu 10 lipca 2012 r. utracił status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku z powodu nie stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organ stwierdził, że dochód rodziny w 2011 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. i nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego. Odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnił tym, że w sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką a jedynie nie podejmowanie go ze względu na opiekę. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący podnosząc, że sprawuje stałą opiekę nad matką, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżący podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne otrzymał bezterminowo. Zmiana przepisów spowodowała konieczność złożenia nowego wniosku rozpoznanego w oparciu o inne zasady. Wskazał, że zakwestionowany został przepis art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP. W dalszej treści odwołania skarżący przytacza argumentację z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z [...] września 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowiska organu I instancji, co do przesłanki stanowiącej odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dokonując oceny powyższej przesłanki Kolegium uwzględniło stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji z 11 grudnia 2012 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Organ podkreślił, że niepełnosprawność matki w stopniu znacznym datuje się od 18 września 2012 r., kiedy to skarżący nie był zatrudniony ani nie wykonywał innej pracy zarobkowej. Wobec powyższego organ uznał, że skarżący nie zrezygnował z posiadanego zatrudnienia po to, aby sprawować opiekę nad matką, lecz z jego podjęcia. Organ zauważył, że w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego, przy specjalnym zasiłku opiekuńczym nie jest wystarczające, że osoba ubiegająca się o ten zasiłek była nieaktywna zawodowo (np. bezrobotna) i nie podejmowała pracy z powodu opieki nad krewnym, ale konieczna jest rezygnacja z faktycznego zatrudnienia lub pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Okoliczności sprawy wskazują, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącemu nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z 14 września 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podtrzymał w całości argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Podniósł, że od dnia 1 lipca 2013 r. został mu przyznany zasiłek dla opiekuna, ale jest on niższy od specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego mu odmówiono, dlatego popiera swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu ani nie wykonywał innej pracy zarobkowej w dniu 21 lipca 2012 r., czyli w dniu od którego datuje się niepełnosprawność matki skarżącego. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący zrezygnował z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad swoją matką. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. (Dz. U. poz. 1557) – orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Na marginesie należy zauważyć, że zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się bowiem wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącemu w istocie przyznano to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, co do wysokości zasiłku dla opiekuna i specjalnego zasiłku opiekuńczego należy wskazać, że obydwa świadczenia są w tej samej wysokości 520 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.