VIII SA/Wa 817/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w dniu [...] grudnia 2008 r., znak: [...] przyznającej J. J. K. świadczenie pielęgnacyjne oraz składkę na ubezpieczenie emerytalno -rentowe w wysokości [...] % na okres od [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2009 r. - z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J. K., z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu wniosku J. J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż mimo że J. J. K. dołączył do wniosku wszystkie wymagane dokumenty, to przy wydawaniu decyzji Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. nie wziął pod uwagę okoliczności, że jego ojciec – J. K. pozostaje w związku małżeńskim. W takiej sytuacji, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zatem Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przy wydawaniu decyzji rażąco naruszył prawo Na powyższą decyzję J. J. K. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest dyskryminujący dla osób niepełnosprawnych, wymagających opieki, pozostających w związku małżeńskim. Ponadto zarzucił, że organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwił wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie w sytuacji, gdy skarżący przedstawił orzeczenie dotyczące niepełnosprawności matki M. K. z dnia [...] marca 2009 r. Zażądał jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie zauważył, że nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Ponadto dokument przedstawiony przez skarżącego nie istniał w dacie wydania decyzji przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., a tym samym nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153 poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270 ze zm., dalej określana jako "p.p.s.a."/ sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór w istocie dotyczy nie faktów, bo te są niesporne, a jedynie dokonanej przez organy obu instancji wykładni zastosowanych przepisów dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły prawo materialne, gdyż dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów art.17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne oraz składkę na ubezpieczenie emerytalno - rentowe z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J. K.. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przepis ten nadal obowiązuje i nie został on usunięty w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 18 października 2008 r. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdza, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w cyt. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07, jak i noweli z dnia 18 października 2008 r. poszerzającej krąg osób uprawnionych do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, uległo zmianie. Powołanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że wyszczególnienie spośród zobowiązanych do alimentacji osób jedynie rodziców i im tylko przyznanie prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc jednocześnie w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stanowi kontynuację przyjętej linii orzeczniczej, bowiem już wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ar. 128 k.r.o. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Kodeks ustala kolejność zobowiązanych – w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje ponadto dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi (lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, art. 132 k.r.o.). Nie ulega kwestii, w opinii Trybunału, że na tym tle ustawowa regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie może nie dostrzec, że na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim - rodzeństwu czy dziadkom - podważa racjonalność ustawodawcy. Trybunał stwierdził ponadto, że podobnie, jak w wypadku oceny konstytucyjnej art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 ustawy pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne, zależność tę należy zatem uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 722/09, o ile nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, to wszak gdy w wyniku pierwszej tej wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tymi ostatnimi. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługujące osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje osobie uprawnionej w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia taka, jak wskazał NSA w cytowanym już wyroku I OSK 722/09 nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Zgodnie z twierdzeniem NSA, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Zatem, jak zauważył NSA osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Również należy mieć na względzie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09) w którym stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym sądu pytającego. We wskazanych przez Trybunał orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 oraz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09) sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Wskazać należy ponadto, że postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt S 1/10), wydanym w związku z postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 38/09, Trybunał Konstytucyjny postanowił przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia.