VIII SA/Wa 821/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania U. W. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem K. G. na okres od [...] lipca 2013 r. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem K. G.. Po rozpoznaniu tego wniosku organ I instancji odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ojciec strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] kwietnia 2011 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 16 lit. a) ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał, że nie został spełniony podstawowy warunek otrzymania prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W jego ocenie pomiędzy powstaniem stanu niepełnosprawności wywołującym konieczność sprawowania opieki przez inną osobę, a zaprzestaniem zatrudnienia nie występował związek przyczynowo-skutkowy - bowiem skarżąca była zatrudniona jedynie do [...] sierpnia 2005 r.. Brak jest, zatem faktycznego zrezygnowania z zatrudnienia, a specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, gdyż nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że nie może podjąć zatrudnienia, bowiem wcześniej opiekowała się schorowaną matką a po jej śmierci ojcem. Rodzicami opiekowała się praktycznie od 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem, a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego określona w art. 16 a ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie spełnia wymienionej w art. 16 a u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem, bowiem nie pracuje od [...] sierpnia 2005 r., zaś znaczny stopień niepełnosprawności jej ojca datuje się od [...] marca 2011 r. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podtrzymała argumentacje prezentowaną w odwołaniu. Ponadto wskazał, że do tej pory otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne najpierw na matkę a od [...] marca 2012 r. na ojca. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) zgodnie, z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Bezsporne, bowiem jest, że na skarżącej, jako córce osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż skarżąca nie pracowała w chwili ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u osoby uprawnionej, co oznacza, że nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Analiza uzasadnień zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO w Radomiu, ustalając spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, skupiło się w zasadzie na ostatnim okresie pozostawania skarżącej w zatrudnieniu. W jego ocenie okoliczność, ze ostatni stosunek pracy ustał w wyniku upływu terminu umowy, przesądza o tym, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z obowiązkiem sprawowania opieki nad chorym ojcem. Abstrahując od tego, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie, sam sposób zakończenia stosunku pracy z upływem czasu, na który została zawarta, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącej nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad rodzicami. W tej sytuacji wskazać należy, że organy orzekające pominęły kluczowe elementy stanu faktycznego sprawy jakie powstały po ustaniu zatrudnienia skarżącej. Organy dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej nie mogą poprzestawać tylko na ustaleniu okoliczności sposobu utraty ostatniego miejsca zatrudnienia, ale również obowiązane są do wzięcia pod uwagę i innych okoliczności mogących warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Co więcej, w realiach sprawy niniejszej nieuprawnione jest ograniczenie się organów do badania wyłącznie faktu ostatniego zatrudnienia strony, skoro ciąży na nich obowiązek orzekania według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji. Jak wynika akt administracyjnych i wyjaśnień ze skargi skarżąca, po ustaniu zatrudnienia zaopiekowała się chorymi rodzicami, zwłaszcza matką, na którą uzyskała świadczenie pielęgnacyjne, a po jej śmierci opieką nad niepełnosprawnym ojcem, w związku, z czym od marca 2012 roku pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie to z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych wygasło od dnia [...] czerwca 2013r. natomiast skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania opieki nad ojcem. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu, że U. W. nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem, lecz z innych przyczyn – stosunek pracy ustał w wyniku upływu umowy. W ocenie sądu przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" rozumieć należy szeroko, mając na względzie cel ustawy i wartości wynikające z Konstytucji RP. Tą wartością konstytucyjną i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że skarżąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku nie pozostawała w zatrudnieniu, gdyż od marca 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wtedy obowiązującym. Przesłanką przyznania wtedy tego zasiłku była rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie zatrudnienia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacji z zatrudnienia brak jest literalnego wskazania różnorzędnej (w poprzednim stanie prawnym) z rezygnacją z zatrudnienia przesłanki w postaci nie podejmowania zatrudnienia. Należy jednak mieć na uwadze, że wobec osób, które przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych szczególnie w zakresie przepisów art. 16 a i art. 17, otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia uprawniająca do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie obecnego art. 16 a ustawy nie powinna być rozumiana odmiennie, niż przed nowelizacją. Osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na mocy poprzednich przepisów nie mogły zrezygnować faktycznie z zatrudnienia, ani nawet ze statusu bezrobotnego, bowiem uniemożliwiał im to fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei osoby takie ze względu na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa byłyby w gorszej sytuacji, niż osoby, które pierwszy raz występują o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem sądu brak w art. 16 a ustawy w obecnym brzmieniu słów "nie podejmuje zatrudnienia" wymienionych w art. 17 ust. 1a pkt 3 w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (dotyczącym przyznanego wcześniej skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego) nie pozwala na przyjęcie, że przesłanka braku zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną określona w obecnym art. 16 a ustawy jest zasadniczo różna od analogicznej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. A należy zauważyć, że wtedy organ odwoławczy przyznał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, zwłaszcza takiej, która miała wcześniej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w 2012 roku, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zarówno pozostawanie przez opiekuna w okresie powstania niepełnosprawności podopiecznego jak i przejściowe podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia w okresie trwania niepełnosprawności podopiecznego, co do zasady nie stanowią przeszkody w uznaniu, że zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku określone w art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ powinien przyjąć, że ocena spełnienia przesłanki rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w stosunku do osób pobierających wtedy świadczenie pielęgnacyjne, powinna być oceniana, jako tożsama z przesłanką rezygnacji z zatrudnienia w obecnie obowiązującym art. 16 a tej ustawy. Stanowi zatem naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 K.p.a.) niewyjaśnienie przez organy, dlaczego w sytuacji, gdy w 2012 r. uznano, że zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w związku z opieką nad ojcem, a wcześniej nad matką to analogiczna przesłanka uważana jest za niespełnioną przy ocenie dokonywanej w 2013 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.