VIII SA/Wa 823/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. [...] K. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 30 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu oraz opłat za korzystanie ze świetlic wiejskich w gminie R. postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. [...] K. jest uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2024 r. w sprawie ustalenia regulaminu oraz opłat za korzystanie ze świetlic wiejskich w gminie [...]. M. [...] K. (dalej także skarżący) powyższej uchwale zarzucił naruszenie: art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) poprzez ich zastosowanie do wszystkich świetlic zlokalizowanych na terenie Gminy [...], podczas gdy uchwała nie powinna dotyczyć świetlicy wiejskiej zlokalizowanej w [...]. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...], w części dotyczącej świetlicy wiejskiej w [...], 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wyjaśnił, że uchwała obejmuje wszystkie świetlice wiejskie zlokalizowane na terenie Gminy [...], w tym również świetlicę wiejską w [...]. Podał, że Wiejska świetlica w [...] w sposób istotny wpływa na nieruchomość będącą jego własnością, co uzasadnia jego interes prawny. Przyjęty Uchwałą Rady Gminy [...] regulamin powoduje, że zarówno skarżący, jak i jego rodzina będą jeszcze bardziej intensywnie odczuwać immisje z nieruchomości, na której zlokalizowana jest świetlica wiejska w [...]. Skarżący wyjaśnił okoliczności związane z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę świetlicy w Nieznamierowicach, postępowania którego nie był stroną, a bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością na której usytuowany jest budynek świetlicy. Ponadto podjął kroki prawne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę, a następnie wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wystąpił także do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] podnosząc przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu generowanych w związku z funkcjonowaniem świetlicy. Świetlica i działalność w niej prowadzona wykracza w sposób znaczny poza teren działki Gminy [...]. Organizowanie w niej imprez z głośną muzyką zwykle kończy się interwencjami policji i mandatami nakładanymi na organizatorów imprez. Inwestycja od początku ingeruje w strefę prywatną jego rodziny. Skarżący w szerokim aspekcie odniósł się do imprez organizowanych w świetlicy, które połączone są ze spożywaniem przez uczestników nadmiernej ilości alkoholu, oraz puszczaniem przez nich głośnej muzyki ze sprzętu nagłaśniającego. W jego ocenie świetlica powinna być miejscem spotkań integrujących środowisko lokalne. Powinna być wykorzystywana w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego i w sposób nienarażający prawa osób trzecich do zachowania prawa do spoczynku nocnego. Zaznaczył końcowo, że brak działań po stronie Gminy [...] oraz innych instytucji powoduje, że stał się wraz z członkami rodziny – ofiarami ostracyzmu społecznego. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała w części w której dotyczy świetlicy wiejskiej w [...] jest sprzeczna z przepisami prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wywiodła, iż podane w skardze zarzuty mają charakter negatywnej osobistej oceny działalności świetlicy, w tym imprez w niej organizowanych i ich oddziaływania na nieruchomość skarżącego. Ponadto zarzuty skarżącego koncentrują się na uciążliwym funkcjonowaniu świetlicy (immisje). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż tak interes prawny jak i uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "p.p.s.a."). Sądowa kontrola aktów wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność spornego aktu. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie aktów wydanych przez organy gmin, powołany wyżej przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. W doktrynie przyjmuje się, że - w oparciu o argumentację a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - stwierdzić trzeba, iż każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310). Nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, czy też podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie dotyczy sprawy mało znaczącej, niedotyczącej istoty zagadnienia. Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, muszą mieć charakter normatywny, tj. zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom sposób zachowania się: nakazy, zakazy lub uprawnienia. Jeśli chodzi z kolei o przesłankę stanowienia "na podstawie upoważnień ustawowych", o której mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., należy zauważyć, że została ona powtórzona z wynikającej z Konstytucji RP zasady, że akty prawa miejscowego są podustawowymi źródłami prawa, a ich stanowienie wymaga każdorazowo upoważnienia zawartego w ustawie. Art. 94 Konstytucji RP przewiduje bowiem, że akty prawa miejscowego są stanowione "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". W tej sytuacji, należy zatem stwierdzić, że akty prawa miejscowego zajmują w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną, tzn. normy wyższego rzędu określają ich przedmiot oraz zakres i sposób regulacji prawnej. Natomiast, w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższego w szczególnosci wskazanych przepisów prawa, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2024 r. w sprawie ustalenia regulaminu oraz opłat za korzystanie ze świetlic wiejskich w Gminie [...] stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Formułując w uchwale regulamin korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy, Rada Gminy [...] uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z tych obiektów, albowiem świetlice wiejskie niewątpliwie należą do kategorii obiektów gminnych. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Unormowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przewidując określenie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zakłada uprawnienie Rady Gminy do określenia w ramach tych zasad jednej z najistotniejszych zasad korzystania z takich obiektów, tj. zasady korzystania odpłatnego lub korzystania nieodpłatnego. Niewątpliwie kwestia ta stanowi z punktu widzenia interesów członków społeczności lokalnej jedną z najistotniejszych regulacji dotyczących zasad skorzystania z obiektu użyteczności publicznej, decyduje bowiem o materialnej dostępności danego obiektu użyteczności publicznej dla poszczególnych osób i celowym jest unormowanie jej aktem mającym rangę przepisu prawa miejscowego. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie pierwszy warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Sąd stwierdził jednak, że skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli (zob. wyrok TK z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (zob.. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy bowiem związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.:https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarżący musi wykazać, że nakaz uiszczenia opłaty miejscowej godzi w jego sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Pojawia się więc kolizja pomiędzy uregulowaniem uchwały a obowiązkiem skarżącego. Teza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżanej uchwały. Należy również zaznaczyć, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. To bowiem skarżący ma wskazać, że on uważa taki akt za naruszający jego interes prawny. Rzeczą sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście akt ten narusza dobra prawnie chronione. Z powyższego wynika zatem, że ciężar dowodu w zakresie wykazania naruszenia interesu prawnego każdorazowo spoczywa na skarżącym. W tym miejscu należy wskazać, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., który przyznaje legitymację skargową temu, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi. Art. 101 wywodzi natomiast taką legitymację dopiero z naruszenia interesu prawnego, nie zaś z samego jego istnienia. W aktualnym stanie prawnym brak wykazania naruszenia interesu prawnego skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca przyznał tym samym prymat legitymacji skargowej w ujęciu obiektywnym. Jednocześnie należy zauważyć, że nie wszyscy skarżący objęci są ograniczeniem zawartym art. 101 ust. 1 u.s.g. Wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego nie dotyczy Prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, co wynika z ustaw ustrojowych stanowiących o ich statusie prawnym. W przypadku tych podmiotów wystarczy powołać się na naruszenie przez uchwałę dotyczącą opłaty miejscowej lub jej pojedyncze postanowienia przepisów prawa, praw obywatela czy praw dziecka. Interes prawny tych podmiotów ma charakter zobiektywizowany i samoistny. Oznacza to, że wywodzi się on z ich ustawowych kompetencji związanych z ochroną praworządności, wolności i praw człowieka lub też praw dziecka, a wniesienie skargi nie jest uzależnione od uprawnień innych legitymowanych podmiotów. Możliwość zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest uchwała dotycząca opłaty miejscowej bez wykazywania naruszenia interesu prawnego ma również wojewoda, jeżeli nie stwierdził nieważności uchwały w trybie nadzoru, a podstawą prawną jego legitymacji skargowej jest art. 93 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego, dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. Wracając do niniejszej sprawy należy wskazać, że z faktu, iż skarżący jest mieszkańcem [...] oraz zamieszkuje, sąsiadując ze świetlicą wiejską, w żadnym razie nie wynika, by na jego osobisty i skonkretyzowany interes prawny wpływała w jakikolwiek sposób uchwała w przedmiocie regulaminu i opłat za korzystanie ze świetlicy wiejskiej w [...]. Problem skarżącego wynika z immisji generowanych przez spotkania, imprezy odbywające się lokalu świetlicy. Zaskarżony regulamin określa zasady korzystania ze świetlicy, obejmuje zakazy, zobowiązania do zachowania zasad i norm w tym przepisów BHP i ppoż. Określa również wysokość opłat za korzystanie ze świetlica wiejskich, w tym świetlicy w [...]. W świetle powyższego należało stwierdzić, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego uchwałą w sprawie ustalenia regulaminu oraz opłat za korzystanie ze świetlic wiejskich w gminie [...]. Sąd w składzie orzekającym podziela tezę wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., I OSK 810/220 (LEX), cyt.: "Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Uznając, iż powyższy przepis znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.