VIII SA/Wa 825/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. N. (dalej: "wnioskodawca") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z [...] czerwca 2017 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z 17 maja 2017 r. wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, a w trakcie wywiadu podał, że oczekuje pomocy na zakup żywności i opału. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca (lat 53) prowadzi obecnie samodzielne gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, mieszka w domu matki I. N., która zmarła w dniu [...] kwietnia 2017 r. W związku z opieką nad matką wnioskodawca był uprawniony do zasiłku dla opiekuna. W oświadczeniu z 19 maja 2017 r. wyjaśnił, że w kwietniu 2017 r. utrzymywał się z zasiłku dla opiekuna, a jego matka pobierała rentę rodzinną i zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie [...] zł. Zasiłek pogrzebowy z KRUS w kwocie [...] zł został przekazany w całości firmie pogrzebowej i od właściciela tej firmy otrzymał różnicę kosztów w wysokości [...] zł, z czego uregulował mszę w kościele. Wnioskodawca podał, że w maju 2017 r. z polisy PZU otrzymał kwotę [...] zł, z której do tej pory się utrzymywał. Wyjaśnił, że z kwoty otrzymanej z PZU [...] zł przeznaczył na uregulowanie poczęstunku w związku z pogrzebem, a pozostałą kwotę przeznaczył na bieżące utrzymanie. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. organ I instancji działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art.7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; dalej: "u.p.s." lub "ustawa o pomocy społecznej") oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności i opału. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca od 28 kwietnia 2017 r. utracił zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, która zmarła [...] kwietnia 2017 r. W związku z utratą dochodu w miesiącu kwietniu 2017 r., jakim był zasiłek dla opiekunów, uwzględniono dochód z miesiąca złożenia wniosku, tj. z maja 2017 r., który stanowi świadczenie z tytułu polisy ubezpieczeniowej PZU wypłacone 11 maja 2017 r. w związku ze śmiercią matki w wysokości [...] zł. Organ I instancji uznał, że dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i nie kwalifikuje do przyznania zasiłku celowego. Prezydent przeanalizował sprawę także pod kątem art. 41 u.p.s. i wskazał, że wnioskodawca w kwietniu 2017 r. nie dokonał opłat mieszkaniowych, a w maju 2017 r. wyniosły one [...] zł. Nadto wnioskodawca zarejestrował się 25 maja 2017 r. w urzędzie pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku. Organ I instancji zauważył także, że wnioskodawca podczas wywiadu nie zgłaszał problemów zdrowotnych i nie przedstawił dokumentów potwierdzających ponoszenie wydatków na leczenie. Konkludując, Prezydent uznał, że materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania sytuacji strony za szczególną i specjalny zasiłek celowy nie może być przyznany. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wnioskodawca podniósł m.in., że jego matka zmarła [...] kwietnia 2017 r., przez ostatnie 6 miesięcy zatrudniał opiekunkę do higieny osobistej matki, codziennie po 1 godzinie za ponad [...] zł miesięcznie, o czym informował pracownika socjalnego. Za miesiąc maj nie otrzymał ani emerytury matki ani zasiłku z MOPS i został bez pieniędzy. Nie mając pieniędzy sprawy finansowe związane z pogrzebem załatwiał na kredyt. Po otrzymaniu zasiłku pogrzebowego w kwocie [...] zł i kwoty [...] zł z PZU mógł uregulować należności. Następnie wnioskodawca wskazał na wydatki związane z pogrzebem, tj. zakład pogrzebowy - [...] zł, opłata na cmentarzu - [...] zł, msza w kościele - [...] zł, pożegnanie (sala w kawiarni i jedzenie) - [...] zł, wieniec - [...] zł, razem[...] zł. Podniósł, że w związku z tym, iż nie miał dochodu w maju, żyje za pożyczane pieniądze. Nie otrzymał jeszcze zasiłku dla bezrobotnych, nie ma węgla i ciepłej wody. Zdaniem wnioskodawcy jego sytuacja nie jest typowa, gdyż nie każdy co dzień traci rodzinę i jedyne źródło utrzymania. Dlatego też wniósł o przyznanie pomocy finansowej. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] sierpnia 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r. Uzasadniając, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśnił, że z dokumentów znajdujących się w aktach organu I instancji wynika, iż decyzją Starosty [...] z [...] maja 2017 r. wnioskodawca od ww. dnia został uznany za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych na okres 365 dni w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, a od dnia 23 sierpnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca nie choruje, ma zaległe alimenty na rzecz syna, ostatnio dokonał wpłaty w kwocie [...] zł do rąk komornika w dniu 27 marca 2017 r. Kolegium przywołało brzmienie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1-2 oraz art. 41 u.p.s. Przenosząc normę z art. 8 ust. 3 u.p.s. do niniejszej sprawy wskazało, że dochody uzyskane przez wnioskodawcę w kwietniu 2017 r. należy uznać za utracone i w związku z tym uwzględnieniu podlega jego dochód z maja 2017r., tj. z miesiąca złożenia wniosku o pomoc. Dochodem wnioskodawcy w ww. miesiącu jest kwota wypłacona mu w dniu 11 maja 2017 r. przez PZU z tytułu polisy rodzinnej na życie. Kwota powyższa nie została wypłacona ze środków publicznych, zatem nie można jej uznać za jednorazowe świadczenie socjalne, o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s. Kwota [...] zł jest dochodem wnioskodawcy, gdyż pochodzi z ubezpieczenia cywilnego. Dochodem nie jest zaś zasiłek pogrzebowy. Organ odwoławczy uznał, że dochód wnioskodawcy w kwocie [...] zł przekroczył kryterium dochodowe (634 zł) jako osoby samotnie gospodarującej. W związku z tym wnioskodawcy nie przysługuje zasiłek celowy. Następnie SKO wyjaśniło, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium podniosło, że o możliwościach przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia zdarzeń wpływających na tę sytuację, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował sytuację wnioskodawcy na płaszczyźnie art. 41 pkt 1 u.p.s. i dokonał oceny, czy śmierć matki i związana z tym utrata dochodów miała taki wpływ na jego sytuację życiową, że można by uznać tę sytuację za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. W ocenie Kolegium śmierć matki nie wpłynęła na sytuację życiową wnioskodawcy w sposób odbiegający od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Wnioskodawca w maju 2017 r. prowadził samodzielne gospodarstwo domowe, nie pozostał bez dochodu, bo po pogrzebie matki otrzymał [...] zł z polisy ubezpieczeniowej, a od 25 maja 2017 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku. Wnioskodawca nie choruje. Kolegium zauważyło, że odwołujący się ponosił koszty pogrzebu matki, które w niezbędnym zakresie zabezpieczył jednak zasiłek pogrzebowy. W oświadczeniu z 19 maja 2017 r. podał, że z kwoty [...] zł po pogrzebie, który odbył się 8 maja 2017 r. kwotę [...] zł przeznaczył na poczęstunek. W ocenie SKO w pierwszym rzędzie kwota [...] zł powinna być przeznaczona na niezbędne potrzeby bytowe wnioskodawcy, nawet jeżeli koszty pogrzebu pokrywał z kredytu. Nadto SKO zauważyło, że odwołujący się wyjaśnił, iż matka pobierała rentę i zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie [...] zł, otrzymywał zasiłek dla opiekuna [...] zł, co stanowiło łącznie około [...] zł. Dochody te zostały utracone, ale wnioskodawca w maju prowadził już samodzielne gospodarstwo domowe i posiadał dochód w kwocie [...] zł. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w związku ze śmiercią matki sytuacji życiowej odwołującego się nie można ocenić jako szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż nie odbiegała ona w maju 2017 r. od sytuacji innych osób uprawnionych do pomocy spełniających kryterium dochodowe. Ponadto SKO podniosło, że z urzędu (z racji rozpoznawanych spraw) znana jest okoliczność, iż organ I instancji na zasiłki celowe posiada w 2017 r. ograniczone środki finansowe, co przy dużej ilości osób spełniających kryterium dochodowe daje średni zasiłek celowy w wysokości około 70 zł na osobę (rodzinę). Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca (dalej jako: "skarżący"), który pismem z 28 września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (uzupełnioną pismami z 29 września 2017 r. i 6 listopada 2017 r.) na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wniósł o zmianę decyzji organu odwoławczego i przyznanie pomocy finansowej. Uzasadniając skargę podtrzymał wcześniejszą argumentację prezentowaną w odwołaniu. Skarżący wniósł o przyznanie mu pomocy finansowej na zakup żywności i opału. Wskazał m.in., że z zasiłku dla bezrobotnych jaki otrzymuje nie da się kupić węgla na zimę, gdyż z trudem starcza mu środków finansowych na bieżące wydatki, opłaty i wyżywienie. Organ odwoławczy ustalając wydatki skarżącego pominął rachunek za energię na kwotę [...] zł z terminem płatności do 12 maja 2017 r., którego skarżący nie mógł uregulować z powodu braku środków finansowych. Do skargi skarżący dołączył m.in. kserokopie rachunków dokonywanych przez niego opłat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności i opału. Z przepisu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 u.p.s.). Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu albo odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę co do ustalenia treści rozstrzygnięcia, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sąd administracyjny nie może zmienić decyzji organu i przyznać skarżącemu pomoc finansową. Kontrola Sądu sprowadza się bowiem jedynie do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem - czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie czy dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1794/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom i dyrektywom, w szczególności w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy, a następnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze w szczególności podstawowe cele, jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s., w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto istotnym jest, że z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie budzą wątpliwości poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne, że skarżący prowadzi obecnie samodzielne gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, mieszka w domu stanowiącej własność jego zmarłej matki. W związku z opieką nad matką skarżący był uprawniony do zasiłku dla opiekuna, który utracił w miesiącu kwietniu z powodu śmierci matki. W związku z tym skarżącemu uwzględniono dochód z miesiąca złożenia wniosku, tj. z maja 2017 r., który stanowiło świadczenie z tytułu polisy ubezpieczeniowej na życie PZU wypłacone 11 maja 2017 r. w związku ze śmiercią matki w wysokości [...] zł. Bezspornym jest zatem, że dochód skarżącego jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i nie kwalifikuje do przyznania zasiłku celowego. W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające uznały, że wskazana powyżej kwota [...] zł stanowi dochód skarżącego, gdyż nie została wypłacona ze środków publicznych, tylko pochodzi z ubezpieczenia cywilnego. A zatem nie może być uznana za jednorazowe świadczenia socjalne, o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 1 u.p.s., którego nie wlicza się do dochodu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie również uznały, że nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu niezależnego od dochodu, specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego art. 41 u.p.s. Zasiłek taki może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja ma charakter uznaniowy, a brak zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" wskazuje na uprawnienie organu do oceny przyczyn wystąpienia z wnioskiem o pomoc w kategoriach szczególnej istotności dla wnioskodawcy. Sąd zauważa, że Kolegium przeanalizowało sytuację skarżącego na płaszczyźnie ww. art. 41 pkt 1 u.p.s. i dokonało oceny, czy śmierć jego matki i związana z tym utrata dochodów miała taki wpływ na sytuację życiową skarżącego, że można by uznać tę sytuację za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. SKO zasadnie stwierdziło, że śmierć matki nie wpłynęła na sytuację życiową skarżącego w sposób odbiegający od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Skarżący nie pozostał bez dochodu bowiem po pogrzebie otrzymał [...] zł z polisy ubezpieczeniowej, a od 25 maja 2017 r. jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela dokonaną przez Kolegium interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby". Wykładnia zaprezentowana przez organ znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie dla uzasadnienia uzyskania specjalnego zasiłku celowego podkreśla się: niecodzienność zdarzeń (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16 - Lex nr 2082436), niefortunność zbiegów okoliczności wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 90/15 - Lex nr 2082652), nadzwyczajną drastyczność sytuacji życiowej, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe strony (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 384/15 - Lex nr 2082627). W stanie faktycznym niniejszej sprawy sytuacja skarżącego nie należy zaś do żadnej ze wskazanych powyżej kategorii. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. całokształt materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie można uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym w szczególności jej art. 41. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., I OSK 2837/15, niepubl., i tam przywołane orzecznictwo NSA). Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.