I OSK 2837/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 857/14 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 857/14 oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 106 ust. 4, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, 3, art.39, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm.- dalej jako "u.p.s."), odmówił przyznania J.P. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu podał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem W.P. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, natomiast jej mąż posiada rentę. Dochód rodziny strony w listopadzie 2013 r., w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynosił 1242,30 zł i przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 8 ust.1 pkt. 3 u.p.s. (912,00 zł). Na dochód rodziny składały się: renta w wysokości 1056,75 zł i dodatek mieszkaniowy w wysokości 185,55 zł. Ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego organ odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Wskazał ponadto, że rozważył przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego zgodnie z art. 41 ust.1 u.p.s., ale z uwagi na ograniczone środki finansowe ośrodka oraz fakt, iż w przypadku strony nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek odmówił przyznania tej formy pomocy. Po rozpoznaniu odwołania J.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że sytuacja materialna, życiowa i rodzinna została ustalona w sposób prawidłowy oraz, że strona ubiegająca się o pomoc nie spełnia kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 u.p.s. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc społeczna nie ma z założenia służyć pełnemu zaspokojeniu potrzeb podopiecznych, a organ pierwszej instancji mógł odmówić przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego. Nie jest bowiem celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kolegium zaakcentowało, że organy pomocy społecznej zobowiązane są do udzielania tej pomocy także innym potrzebującym mieszkańcom. Po przeanalizowaniu stanu prawnego i faktycznego sprawy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja podjęta została w ramach uznania administracyjnego i nie stwierdziło naruszenia granic tego uznania. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.P. podniosła zarzut naruszenia art. 5 k.c i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe, określone w ustawie o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Stąd jedyną formą pomocy, w oparciu o którą, istnieje możliwość uzyskania przez nią świadczeń od organów pomocy społecznej jest art. 41 u.p.s. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, przy czym działając w ramach takiego uznania organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Ocenia zarówno całokształt sytuacji strony, jak i sytuację ogólną dotyczącą przede wszystkim możliwości udzielenia wsparcia w aspekcie posiadanych środków. Z tego punktu widzenia za chybione Sąd uznał odwoływanie się przez skarżącą do poprzednio wydanych decyzji, skoro podjęte zostały w innym stanie faktycznym. W ocenie Sądu w decyzji wydanej w ramach niniejszej sprawy organy prawidłowo ustaliły sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe skarżącej. Słusznie doszły do wniosku, że w zakresie żywienia skarżąca jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby we własnym zakresie, nie ma bowiem nikogo na utrzymaniu, jest w pełni sił, a zatem może podejmować choćby dorywcze prace. Za niepozostającą bez znaczenia Sąd uznał okoliczność dysponowania przez rodzinę skarżącej własnością nieruchomości położonej w Zakopanem, która nie służy zaspokojeniu bieżących potrzeb egzystencjalnych tej rodziny, w związku z czym w przypadku istotnej potrzeby życiowej jej zbycie lub inne ekonomicznie zyskowne wykorzystanie odpowiadałoby normie z art. 2 ust. 1 u.p.s. Sąd uznał, że rozstrzygając sprawę, organy dokonały analizy okoliczności faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego, a nie budzące zastrzeżeń wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku J.P. zastępowana przez pełnomocnika z urzędu zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 pkt 1 w zw. z art. 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sytuacja materialna i rodzinna skarżącej nie uzasadnia przyznania jej zasiłku celowego, gdyż nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. "art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 PrPostSądAdm w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PrPostSądAdm" (pisownia oryginalna – str. 2 skargi kasacyjnej) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznane, że negatywne rozpatrzenie wniosku nie stanowiło naruszenia wymienionych przepisów K.p.a., podczas gdy organ w sposób lakoniczny ustalił sytuację materialną, życiową i rodzinną skarżącej, bez dostatecznego ustalenia jej aktualnych potrzeb. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku uznania, że nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że udzielenie skarżącej pomocy jest konieczne, albowiem nie może ona własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej aktualnie sytuacji, w której się znalazła. Skarżąca kasacyjnie podała, że wbrew twierdzeniom Sądu nie może podjąć pracy dorywczej, gdyż na rynku pracy nie ma takiej możliwości, a to powoduje, że nie jest ona w stanie we własnym zakresie zaspokoić swych potrzeb. W ocenie skarżącej w sytuacji, w której zagrożone są podstawowe warunki jej egzystencji (jakość życia obniżyła się poniżej akceptowanego przez społeczeństwo minimum) organy pomocy społecznej powinny podjąć konkretne działania. Tymczasem w sposób niewystarczający odniosły się do jej uzasadnionych potrzeb pomijając, że okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, Wbrew zarzutom zaskarżony wyrok w niczym nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione zgodnie z regułami zawartymi w tych przepisach, prawidłowo zostały też ocenione przez pryzmat przesłanek z art. 41 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.s., a wydana w sprawie decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji, zawiera szczegółową ocenę sytuacji życiowej skarżącej w kontekście zgłoszonej potrzeby. Z ustaleń poczynionych w sprawie w oparciu o wyczerpująco zebrany i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy wynika, że skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, jej mąż pobiera rentę, a dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 1242,30 zł i przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Ustalono również, że skarżąca, która korzysta w różnej formie ze wsparcia MOPS, nie ma nikogo na utrzymaniu, jest w pełni sił, co oznacza, że może podejmować choćby prace dorywcze zwłaszcza, że posiada wyższe wykształcenie w zakresie rachunkowości i finansów. Za istotną okoliczność słusznie uznano także dysponowanie przez rodzinę skarżącej nieruchomością położoną w Z., która jako nie służąca zaspokojeniu bieżących potrzeb mieszkaniowych, może być racjonalnie wykorzystana, przynosić wymierne pożytki i pozwolić korzystać z własnego majątku. Za chybiony w kontekście powyższych ustaleń należy uznać zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s Zgodnie z tym przepisem osobom lub rodzinom, których dochody przekraczają kryteria dochodowe, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Wskazane świadczenie niewątpliwie ma charakter wyjątkowy, gdyż może być przyznane mimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Decydując się na wprowadzenie takiego odstępstwa, i to w sytuacji powszechnie znanych, znacznie ograniczonych funduszy, którymi dysponują ośrodki pomocy społecznej oraz mimo stale rosnącej liczby beneficjentów i osób oczekujących wsparcia ze środków publicznych, ustawodawca dopuścił możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Organy pomocy społecznej są więc zobowiązane do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o przedmiotową pomoc pod kątem wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz konfrontowania okoliczności konkretnej sprawy z ogólną sytuacją pozostałych potrzebujących, a także z celami i zadaniami pomocy społecznej określonymi w art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera legalnej definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrot ten jest tzw. pojęciem niedookreślonym, o charakterze cennym. W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Przyznanie omawianego świadczenia wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji w taki właśnie sposób rozumiał instytucję specjalnego zasiłku celowego. Wykładnia art. 41 pkt 1 u.p.s., przedstawiona przez WSA w Gliwicach, a wcześniej organy obu instancji, jest zatem prawidłowa i w pełni akceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zwrócił uwagę, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Przesądza o tym użyty w art. 41 u.p.s. zwrot "może być przyznany". Oznacza to, że nawet w razie zakwalifikowania sytuacji wnioskodawcy jako szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do przyznania przedmiotowego świadczenia. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Tym samym wnioskodawca nie zawsze musi otrzymać świadczenie, o które się ubiega, a ponadto nie w każdej sytuacji pomoc taką należy mu przyznać w oczekiwanej formie i wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie akcentuje się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które organ ten uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie określonej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania wnioskodawcy gdyż rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony konieczność zbadania sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienia także możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06 – Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 – Lex nr 500091; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05 – Lex nr 502005; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, aby w decyzji rozstrzygającej w odniesieniu do każdego wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organ przedstawiał finansowy, czy merytoryczny raport ze swej działalności. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może zmierzać do oceny celowości świadczeń z pomocy społecznej przyznawanych w sprawach innych niż rozpoznawana (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 260 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tej przyczyny nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 u.p.s. WSA w Gliwicach prawidłowo zaakceptował stanowisko organów administracji i zasadnie przyjął, że sytuacja życiowa J.P. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Okoliczności, na które się powołuje skarżąca – nie kwestionując jej trudnej sytuacji materialnej – nie noszą bowiem znamion nagłości, jednorazowości, niecodzienności, nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.p.s. Mając na uwadze powyższe należało – zgodnie z art. 184 p.p.s.a. - oddalić skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.