VIII SA/Wa 829/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. L. i I. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. L. i I.L. na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją nr [...] z [...] września 2014 r. Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – [...] z siedzibą w R. - pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem na hostel z częścią gastronomiczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (35 miejsc postojowych oraz z dojściami i dojazdami do projektowanego obiektu) na terenie działek o nr ew. [...],[...][...] i [...] przy granicy z działką nr [...] (obręb [...] ark. [...]). Pismem z 13 listopada 2014 r. I. L. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Natomiast K. L. pismem z [...] grudnia 2014 r. wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego zainicjowanego złożeniem odwołania z 13 listopada 2014 r. Pismem z 18 grudnia 2014 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) wezwał – I. L. do uzupełnienia braków formalnych odwołania – podpisu zaś K. L. wezwał do wskazania czy wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 czy 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.). Ww. jako podstawę złożonego wniosku wskazała bezczynność organu I instancji w doręczeniu jej decyzji z [...] września 2014 r. oraz prowadzone przez organ nadzoru budowlanego – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: PINB) postępowanie w sprawie samowoli budowlanej objętej pozwoleniem na budowę – decyzją nr [...] z [...] września 2014 r., którą zalegalizowano samowolę budowlaną. Pismem z 14 stycznia 2015 r. K. L. wskazała, iż wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Także I. L. w piśmie z 14 stycznia 2015 r. wskazał, iż wnosi o zawieszenie przedmiotowego postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie uzupełnił brak formalny odwołania składając przy piśmie z 14 stycznia 2015 r., kserokopię odwołania ze złożonym własnoręcznym podpisem. Pismami z 30 stycznia, 27 lutego i 27 marca 2015 r. Wojewoda zwrócił się do PINB o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. Z. w R. oraz przesłanie stosownych dokumentów w związku z przeprowadzeniem oględzin na ww. działkach w terminie 13 sierpnia 2013 r. i 23 marca 2015 r. W odpowiedzi na powyższe PINB przekazał protokoły z oględzin, dodając iż na przedmiotowej posesji nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych. Nadto 10 czerwca 2015 r. do organu odwoławczego wpłynęła od PINB decyzja tego organu Nr [...] z [...] maja 2015 r. umarzająca postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. Z. w R.. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr Wojewoda, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. Wojewoda podał, iż w świetle regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał, iż musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Dalej podał, że z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, iż od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Wyjaśnił, że z pism K. L. wynika, iż wnosi ona o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie bezczynności Prezydenta w związku z brakiem doręczenia jej decyzji nr [...] z [...] września 2014 r. oraz do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. I. L. jako podstawę zawieszenia postępowania podał postępowanie prowadzone przez PINB w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...],[...] i [...] przy ul. Z. w R.. Zdaniem organu odwoławczego z akt administracyjnych niniejszej sprawy - zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji - wynika, że decyzja Prezydenta została K. L. skutecznie doręczona w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Wobec nieobecności adresata list został pozostawiony w oddawczej skrzynce w dniu od 8 września 2014 r. do 15 września 2015 r. Następnie z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie, ponownie awizowano przesyłkę na okres 7 dni tj. do dnia 22 września 2014 r. W dniu 23 września 2014 r. wobec nie podjęcia listu został on zwrócony do nadawcy. Ponadto toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie w sprawie bezczynności Prezydenta nie dotyczyło stanów zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego z uwagi na toczące się przed PINB postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach o nr ew. [...] [...] i [...] przy ul. Z. w R.. Jak wynika bowiem z protokołów oględzin przeprowadzonych przez ten organ 13 sierpnia 2013 r. oraz 23 marca 2015 r., na ww. działkach nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia samowolnych robót budowlanych. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził brak podstaw prawnych do orzeczenia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania odwoławczego. W skardze złożonej na powołane postanowienie do sądu administracyjnego K. L. i I. L. (zwani dalej: skarżący) wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu postawili zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 81, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając skargę podnieśli, że aktualnie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) prowadzone jest postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 493/14 (wydanym ze skargi skarżących w związku z uznaniem przez organy nadzoru budowlanego braku interesu prawnego w sprawie samowoli budowlanej wskazanej), w sprawie samowoli budowlanej zrealizowanej przez inwestora w istniejących budynkach na działkach o nr [...] i [...] przy ul. Z. w R.. Postępowanie to ma bezpośredni związek z postępowaniem prowadzonym aktualnie przez Wojewodę w sprawie udzielenia dla inwestora - [...] z siedzibą w R., pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem na hostel z częścią gastronomiczną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (35 miejsc postojowych wraz z dojściami i dojazdami do projektowanego obiektu) na terenie działek o nr [...],[...],[...] i [...] przy granicy z działką (skarżących) o nr [...] przy ul. Z. w R.. Skarżący podnieśli, iż inwestor ubiega się o pozwolenie budowlane, jednak na skutek samowoli budowlanej inwestora, prace budowlane w znacznym stopniu zostały wykonane. Wykonana została: zmiana stropu, otwory okienne i nadproża w ścianach szczytowych oraz ściana szczytowa od strony zachodniej budynku w granicy działki nr [...] i nr [...], na której podwieszony jest łącznik budynku skarżących. Samowola budowlana może skutkować zawaleniem się tej części budynku skarżących. Uważają oni, iż uzasadniony jest wniosek skarżących, by na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić to postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta z [...] września 2014 r. do czasu prawomocnie zakończonego postępowania administracyjno-sądowego w sprawie samowoli budowlanej. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 493/14 w sprawie ze skargi skarżących, w tym pisma procesowego skarżących z 7 lipca 2014 r. wraz z załącznikiem tj. fotografią łącznika oraz mapą ewidencyjną. Skarżący wywiedli, iż wskazane w uzasadnieniu postanowienia, ustalenia organu odwoławczego co do doręczenia decyzji z [...] września 2014 r. K. L. nie są zgodne ze stanem faktycznym. Wydając zaskarżone postanowienie nie przeprowadzono postępowania dowodowego celem wyjaśnienia rozbieżności adresata tj. pomiędzy zawiadomieniem o pozostawieniu pisma, a zwrotnym potwierdzeniem doręczenia tego pisma (decyzji). Na okoliczność wykazania, iż skarżącej K. L. nie została skutecznie doręczona decyzja organu I instancji, skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu tj. akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SAB/Wa 99/14, ze skargi skarżącej K. L., w tym załącznika nr 3 do skargi z 4 grudnia 2014 r. - zawiadomienia o złożeniu pisma dla I. i K. L. przez Urząd Miejski w R. (dla nieistniejącego adresata w przypadku doręczenia decyzji) oraz dowodów złożonych na posiedzeniu Sądu w tej sprawie w dniu 20 maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. Sąd przeprowadził dowód z akt spawy: VIII SAB/Wa 99/14 i VIII SA/Wa 493/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodne z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Jako podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego z wniosku skarżącego w odniesieniu do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, skarżący podali bezczynność Prezydenta w doręczeniu skarżącej decyzji z [...] września 2014 r. oraz prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działkach [...] i [...] przy ul. Z. w R.. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda prawidłowo wywiódł, iż waloru zagadnienia wstępnego nie ma w postępowaniu odwoławczym kwestia bezczynności organu I instancji w doręczeniu K. L. decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić należy, że postanowieniem wydanym w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 99/14, z 20 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę K. L. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie uchylania się od doręczenia ww. decyzji Prezydenta miasta R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Natomiast skutek doręczenia decyzji K. L. stanowił będzie ocenę Sądu przy ewentualnym rozpoznawaniu skargi od decyzji Wojewody [...] utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta miasta R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. W przekonaniu Sądu okoliczność prawidłowego doręczenia powyższej decyzji (nr [...]) nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie odwoławcze zostało bowiem skutecznie wszczęte na skutek odwołania skarżącego I. L.. Z kolei kwestia prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej także nie uniemożliwiała rozpoznania sprawy dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności wobec poinformowania Wojewody przez PINB, iż w wyniku oględzin nie stwierdził prowadzenia przez inwestora samowolnych robót budowlanych. Na uwadze mieć należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] została wydana w dniu [...] września 2014 r. i w dacie tej organy nadzoru budowlanego nie prowadziły żadnego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej na nieruchomości inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, na działkach [...] i [...] przy ul. Z. w R., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Rozstrzygnięcie Sądu na skutek skargi K. L. i I.L. zapadło w sprawie VIII SA/Wa 493/14. W kontekście przedstawionych rozważań za nieuzasadnione uznać zależy zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury administracyjnej. Skarżący odwołują się w uzasadnieniu skargi do niedoręczenia decyzji K. L. i do okoliczności, iż roboty budowlane zostały w znacznym stopniu wykonane, co w przekonaniu Sądu nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nie ma zatem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.