VIII SA/Wa 833/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania W M (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R z [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M M. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta R odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał przepisy prawne dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego i podał, że M M legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 19 września 2002 r. Organ wskazał, że skarżący ostatnie zatrudnienie wykonywał na podstawie umowy o pracę w okresie od 1 września 2007 r. do 30 września 2008 r. w [...]. Następnie od 15 grudnia 2010 r. do dnia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący zarejestrowany był w PUP, jako osoba bezrobotna. Od dnia 1 stycznia 2011 r. skarżący nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką na stałe. Odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadniono tym, że nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką a jedynie nie podejmowanie go ze względu na opiekę. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący podnosząc, że odmowa przyznania świadczenia jest dla niego jak i dla matki bardzo krzywdząca. W trakcie starania się o to świadczenie był zarejestrowany w Urzędzie Pracy w R. Zgodnie z wymogami MOPS w R zmuszony był zrezygnować, czyli wyrejestrować się z Urzędu Pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki stałej nad osoba legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Matka wymaga stałej opieki, pomocy skarżącego w czynnościach dnia codziennego, opieki całodobowej i przyjmowania na stałe drogich leków. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z [...] września 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowiska organu I instancji, co do przesłanki stanowiącej odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dokonując oceny powyższej przesłanki Kolegium uwzględniło stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji przyznającej skarżącemu od 1 stycznia 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ wskazał, że skarżący przedmiotowe świadczenie otrzymał nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, lecz z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności opieką sprawowania opieki na matką. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że ostatnim miejscem zatrudnienia Skarżącego było [....], gdzie był zatrudniony od 1.09.2007 r. do 30.09.2008 r., co potwierdza świadectwo pracy z dnia 30.09.2008 r. (k. 6 akt). Z ww. świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki umowa była zawarta. Następnie Skarżący zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w R jako osoba bezrobotna, do dnia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ podkreślił, iż w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego, przy specjalnym zasiłku opiekuńczym nie wystarczy, że osoba ubiegająca się o ten zasiłek była nieaktywna zawodowo (np. bezrobotna) i nie podejmowała pracy z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną, ale konieczna jest rezygnacja z faktycznego zatrudnienia lub pracy zarobkowej z uwagi na konieczność tej opieki. Zatem konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a nie być bezrobotna. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z 4 października 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniósł, że organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę, że gdyby stan zdrowia matki nie pogorszył się w 2008 r., to miał możliwość przedłużenia dotychczasowego zatrudnienia w firmie [....]. Podkreślił, że zarówno w 2008 r., jak też w dacie przyznania zasiłku tj. 1 stycznia 2011 r. oraz obecnie miał możliwość podjęcia pracy, z której musiał zrezygnować z uwagi na konieczność stałej opieki nad matką. Nie jest w stanie pracować co najmniej 8 godzin dziennie w charakterze mechanika samochodowego, tylko i wyłącznie dlatego, że matka wymaga stałej opieki w podstawowych czynnościach, w tym ubrania, przygotowania posiłków i podawania leków. Do skargi dołączył ofertę pracy z 15 lipca 2013 r. i oświadczenie z 20 lipca 2013 r. tego samego pracodawcy o niepodjęciu pracy przez skarżącego z uwagi na bardzo zły stan zdrowia jego 89 – letniej matki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Podniósł, ze dołączone do skargi pisma nie mają wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.; dalej: "ustawa"). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazana w art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący ostatnie zatrudnienie zakończył w dniu 30 września 2008 r., a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki umowa była zawarta. Następnie, aż do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w R jako osoba bezrobotna. Skarżący nie wykonywał więc wtedy żadnej pracy zarobkowej. Zakończenie zatrudnienia w [....], nie miało żadnego związku z koniecznością opieki nad matką, tym bardziej, że znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od 19 września 2002 r. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżący faktycznie opiekuje się na co dzień matką, a matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec faktu nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący zrezygnował z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad swoją matką. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącego a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2013, poz. 1557) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. art. 16a ust. 1 ustawy, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.