VIII SA/Wa 835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po raz wtóry orzekł o odmowie przyznania M. M. (dalej "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – S. B. Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dziadkiem S. B. Wydana w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzja odmawiająca przyznania przedmiotowego świadczenia została na skutek odwołania skarżącego uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ I instancji ustalił, iż skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. (dalej "PUP"). Nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ opiekuje się niepełnosprawnym dziadkiem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dziadek skarżącego jest osobą leżącą, ma kłopoty z mową. Skarżący przychodzi do dziadka w godzinach rannych i jest do wieczora, czasami zostaje na noc. Wykonuje wszystkie czynności wymagające wysiłku fizycznego, szczególnie te, które związane są z codziennym utrzymaniem higieny osobistej, wychodzi z dziadkiem na spacery, czasami również karmi. Pomaga także w utrzymaniu porządku i czystości w domu. Babcia skarżącego, T. B. (żona S. B.), posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą chodzącą. Oświadczyła, że wnuk pomaga we wszystkich czynnościach wymagających wysiłku fizycznego, a ona robi niewielkie zakupy, gotuje, podaje mężowi posiłki, dozuje leki. S. B. ma dwoje dzieci: B. M. (z domu B.) i J. B. Córka B. M. nie może sprawować opieki nad swoim ojcem, ponieważ sama jest osobą niepełnosprawną, posiadającą orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy (na okres do [...] września 2012 r.), choruje od 20 lat i wymaga opieki osób drugich. Syn J. B. nie sprawuje opieki nad ojcem, ponieważ pracuje zawodowo na dwie zmiany, zarabia [...] zł netto, a ma na utrzymaniu 5 osobową rodzinę. Popołudniami musi dorabiać i dlatego ma mało czasu na opiekę nad ojcem. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że skarżący, jako wnuczek S. B., nie jest osobą w pierwszym stopniu zobowiązaną do alimentacji. Zobowiązanymi do opieki nad S. B. są przede wszystkim jego dzieci. Prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje. Opieka nad S. B. nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego jego dzieci i nie skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na skarżącego, jako osobę spokrewnioną w dalszym stopniu. Fakt wykonywania pracy zarobkowej oraz pobieranie renty z ZUS przy częściowej niezdolności do pracy przez dzieci S. B. nie wykluczają możliwości sprawowania nad nim opieki. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o zmianę decyzji. Wskazał, że jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP, nie podejmuje zatrudnienia, bowiem opiekuje się niepełnosprawnym dziadkiem. Opiekę tę sprawuje od początku jego choroby; przebywa u niego codziennie, od rana do wieczora, często tam nocuje. Dziadek jest osobą leżącą, która wymaga stałej opieki całodobowej. W ramach tej opieki skarżący wykonuje wszystkie prace wymagające wysiłku fizycznego, tj. : mycie, zmiana pampersów, golenie, karmienie, wychodzenie na spacer. Pomaga także babci przy sprzątaniu i zakupach. Skarżący wyjaśnił także, że dzieci dziadka nie mogą sprawować nad nim opieki z uwagi na chorobę jego matki oraz zatrudnienie wujka. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnym do pracy oraz niezatrudnionym ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji ustalać należy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm., zwanej dalej "k.r.o."). Wedle art. 128 tej ustawy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej, a więc zstępnych i wstępnych oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przez rodzicami. Jeżeli jest kilku wstępnych lub zstępnych, to obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art.129 § 1 k.r.o.). Zatem skarżący, który nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności w stosunku do dziadka S. B., nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że zobowiązanymi do opieki nad S. B. są jego dzieci - B. M. i J. B., natomiast prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji z bliższego pokrewieństwa. Okoliczność posiadania przez córkę uprawnioną do opieki orzeczenia o częściowej niezdolności do pracy, czy też zatrudnienie na dwie zmiany jego syna, nie są okolicznościami wykluczającymi możliwość sprawowania opieki. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy wywiódł, że ocena, czy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć, winna być dokonana zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Nie można przyjąć, iż fakt zatrudnienia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą stałej opieki wyłącza możliwość sprawowania przez te osoby opieki nad chorym członkiem rodziny. Okoliczność zatrudnienia jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni (tak wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12). W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętej przez organ I instancji decyzji. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący podał, że wydana przez Kolegium decyzja jest jednostronna, bowiem nie uwzględnia sytuacji osoby wymagającej opieki. Wyjaśnił, że zarówno żona dziadka, jak i jego córka nie są w stanie zapewnić mu rzeczywistej opieki, ponieważ same posiadają znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Z kolei syn dziadka opieki tej nie może sprawować ze względu na obowiązki zawodowo – rodzinne. Ma on na utrzymaniu 5 – osobową rodzinę, a niski dochód jaki otrzymuje z tytułu zatrudnienia ([...] zł) nie wystarcza na zabezpieczenie opieki nad dziadkiem i utrzymanie rodziny. Jedyną osobą, która może zapewnić dziadkowi 24 – godzinną opiekę jest skarżący. Ponadto skarżący podał, iż kontakt z dziadkiem jest utrudniony, a on jest jedyną osobą, z którą dziadek utrzymuje "współbrzmienie emocjonalne". Ponadto dziadek wymaga stałej opieki i pomocy w swojej egzystencji. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a). Prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi więc wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie P 27/07 oraz z dnia15 listopada 2006 r. w sprawie P 23/05), zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks ustala kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero w sytuacji braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe, ewentualnie połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przekładając powyższe przepisy na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przy interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić, że wnuk jest krewnym w linii prostej i jego obowiązek alimentacyjny wobec dziadka powstaje, gdy nie ma on dzieci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. W taki sam sposób – przy braku dzieci lub braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad ojcem - otwiera się uprawnienie wnuka do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania faktycznej opieki nad dziadkiem. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzająca ustawową przesłankę polegającą na tym, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki", wyłącznie do istnienia obiektywnych przesłanek uniemożliwiających sprawowanie tej opieki w postaci złego stanu zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest niewystarczająca na gruncie wartości konstytucyjnych. Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1a ustawy, rozumiana w taki zawężający sposób, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i opieki nad osobą faktycznie tej opieki wymagającą. Gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu właściwie udokumentowanego stanu jej zdrowia, "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby, gdyby innych członków rodziny nie było (analogiczną tezę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09 na tle zróżnicowania osób pozostających w związku małżeńskim). Taka wykładnia, zdaniem składu orzekającego, jest zgodna z celem świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest materialne wsparcie osób, którzy rezygnują z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonane w sprawie ustalenia omówić w uzasadnieniu stosownej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż zarówno dziadek skarżącego, jak i jego babcia, w dacie wydawania decyzji ostatecznej byli osobami niepełnosprawnymi, posiadającymi orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 2 akt administracyjnych). W związku z tym zobowiązanymi do alimentacji wobec S. B. w pierwszej kolejności były jego dzieci: B. M., posiadająca orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy oraz J. B., pozostający w zatrudnieniu w systemie dwuzmianowym. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organy uznały, że w/w przyczyny nie są okolicznościami obiektywnymi do uznania, aby dzieci S. B. nie mogły wywiązać się wobec ojca z obowiązku dostarczania środków utrzymania, w tym opieki. W ocenie Sądu orzekającego, w przedmiotowym postępowaniu organy nie zebrały i nie oceniły prawidłowo materiału dowodowego. Z protokołu przesłuchania świadka B. M., córki S. B., wynika, że wprawdzie nie posiada ona orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale jest częściowo niezdolna do pracy, sama potrzebuje opieki z uwagi na swój stan zdrowia, stąd pobiera rentę z ZUS (k. [...] akt administracyjnych). Dołączone do akt sprawy zaświadczenia o jej stanie zdrowia z września 2011 r. precyzują, iż B. M. jest leczona neurologicznie z powodu wieloogniskowego uszkodzenia mózgu ze śladowym niedowładem połowicznym lewym, z cechami depresji, ze wskazaniem, iż wymaga stałej opieki osób drugich w zakresie czynności dnia codziennego (k. [...] akt administracyjnych). W oparciu o powyższe dowody organ nie ustalił, czy w związku ze swoimi schorzeniami B. M. ma możliwość sprawowania opieki nad 84 –letnim ojcem, chorym przewlekle na [...]. Zdaniem Sądu nie wystarczy tu ustalenie, że córka S. B. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc brak jest obiektywnej przesłanki do uznania, że nie może sprawować opieki nad ojcem. Organy w tym zakresie nie skonfrontowały charakteru schorzeń i stanu zdrowia B. M. z koniecznością wykonywania codziennych prac przy leżącym S. B., wymagających siły fizycznej, np. mycie w wannie, zmiana pampersów, wyprowadzenie na spacer. Odnośnie syna S. B., to zdaniem Sądu organy niedokładnie ustaliły stan faktyczny w zakresie charakteru jego pracy, osiąganych dochodów, stanu rodzinnego, w tym: w jakim wieku ma dzieci, czy są one już samodzielne, czy też na utrzymaniu rodziców, czy jego żona osiąga dochody, czy też jest on "jedynym żywicielem rodziny", czy w istocie może z własnego wynagrodzenia opłacić osobę trzecią, która zapewni opiekę ojcu, czy może zrezygnować z zatrudnienia, przejmując opiekę nad ojcem i utrzymując swoją rodzinę ze świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero ustalenie wszystkich w/w okoliczności umożliwi organom ocenę, czy J. B. mógł sprawować opiekę nad ojcem, czy też należy uznać, że w okolicznościach tej sprawy zachodzi obiektywna przesłanka uniemożliwiająca wywiązanie się z ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co umożliwiłoby analizę uprawnień do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącego, wnuczka S.B Powyższe wytyczne nie stoją w sprzeczności z tezą zawartą w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 198/12, że do przesłanek obiektywnych z art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu, które to stanowisko zostało zawarte w okolicznościach tamtej sprawy. W przedmiotowej sprawie brak jest jednak ustalenia wszystkich przesłanek na wykazanie, czy pomimo pozostawania przez J. B. w zatrudnieniu może on sprawować opiekę nad ojcem, czy też (mając na uwadze sytuację jego własnej rodziny) należy to ocenić w kategoriach "nadmiernych trudności". Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły m ieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając uprzednio pełny stan faktyczny sprawy, zgodnie z powyższymi wskazówkami. Na marginesie należy dodać, że z oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. wynika, że jego dziadek, S. B., zmarł w dniu [...] grudnia 2012 r.