VIII SA/Wa 835/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent R." lub "organ I instancji") z [...] sierpnia 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organy wskazały przepisy art. 16a ust. 1 – 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, który ostatecznie uznał, że skarżącej należało odmówić przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek wskazanych w art. 16a u.ś.r., tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoją matką. Skarżąca była bowiem zatrudniona w okresie od [...] listopada 1996 r. do [...] listopada 2000 r. Stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron. W tym czasie matka skarżącej nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zaś, jeżeli spełnione zostaną wszystkie warunki, o których mowa w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. Organ I instancji zauważył, że skarżąca była zarejestrowania jako bezrobotna, ale status ten utraciła w związku z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. 1.3. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej matka jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu oraz wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Opiekę nad matką sprawuje zaś skarżąca, której wcześniej przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mogła zatem i nie może podjąć zatrudnienia, gdyż jej matka wymaga stałej opieki oraz pomocy w codziennej egzystencji. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO stwierdziło, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., niezbędnych do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO wyjaśniło, że wszystkie warunki wskazane w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. muszą zostać spełnione łącznie, aby uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżącej zostało zaś przyznane świadczenie pielęgnacyjne w innym stanie prawnym, w świetle którego wystarczające było niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która [...] września 2013 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję SKO. Autor skargi wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wniósł także o zwolnienie skarżącej z opłat sądowych. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i zasadnicze elementy argumentacji faktycznej oraz prawnej przedstawione przez SKO. Wskazał na przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pozbawienie jej tego świadczenia i odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego powoduje, że skarżąca pozostaje bez środków do życia. Opiekując się chorą matką nie ma bowiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Autor skargi wskazał w sposób ogólny na orzecznictwo dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego oraz wątpliwości, które pojawiły się po zmianie przepisów regulujących pomoc finansową dla osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi członkami ich rodzin. 2.2. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Zauważył, że zarzuty skargi dotyczą w zasadzie tych samych zagadnień, które zostały podniesione w odwołaniu i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmówienia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organów, należało odmówić skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną matką. Była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, ale w latach 1996 – 2000. Później, od [...] listopada 2001 r. do dnia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ([...] grudnia 2011 r.) była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. 4.1. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został wprowadzony do tej ustawy od 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek wymienionych w przepisach art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r., a także niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8. 4.2. Zdaniem Sądu, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. Wadliwy jest bowiem w ocenie Sądu pogląd prezentowany przez organy, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć wyłącznie [podkreślenie Sądu] sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona wyżek interpretacja jednej z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", nie dotyczy bowiem w ocenie Sądu osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. W odniesieniu do tych osób pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przewidziane w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy bowiem rozumieć szeroko, mając na względzie cel omawianej regulacji. Jej istotą jest zaś przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W świetle powyższych rozważań, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez te osoby, które przed 7 grudnia 2012 r. pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., rezygnując ze swojej aktywności zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodać należy, że ustawodawca nie wprowadził w art. 16a ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wymagania od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, która uprzednio pobierała świadczenie pielęgnacyjne, by w celu uzyskania tego zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, przewidzianej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. 5. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wnioski o przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i zwolnienia skarżącej od opłat sądowych Sąd uznał za chybione, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Sądy administracyjne nie zostały nadto dotychczas wyposażone w kompetencje reformatoryjne. Nie posiadają zatem uprawnień do przyznawania wnioskodawcom (skarżącym) świadczeń pielęgnacyjnych lub (i) specjalnych zasiłków opiekuńczych. Skoro skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, to wniosek o zwolnienie jej z opłat sądowych należało uznać za bezprzedmiotowy. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2).