VIII SA/Wa 837/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego D. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z [...] czerwca 2015 r. Starosta Powiatu G. (zwany dalej: Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541e zm., zwana dalej: ustawą zmieniającą), orzekł o zatrzymaniu D. M. B. (zwany dalej: skarżący), nr PESEL [...] prawa jazdy kategorii B, C, nr [...], druk nr [...], wydane [...] października 2012 r. przez Starostę, do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzji niniejszej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie wskazano, że dokument prawa jazdy należy niezwłocznie zwrócić Staroście. Organ I instancji podał, że z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., nr [...] z [...] marca 2015 r. wynika, że w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 26 punktów. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, zobowiązujący Starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący podniósł naruszenie przez Starostę: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Podał, iż ostatnie naruszenie skutkujące przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów miało miejsce [...] sierpnia 2014 r. Natomiast przepisy, na podstawie których Starosta orzekał w decyzji weszły w życie 18 maja 2015 r. Zatem decyzja ta, została wydana z naruszeniem, nie tylko ww. przepisów k.p.a., ale również łamie żelazną zasadę (Lex retro non agit) określającą zakaz retroaktywności prawa. Ponadto spornej decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy, ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie określił, iż przekroczenie liczby 24 punktów może się wiązać z zagrożeniem zdrowia lub życia ludzkiego, a decyzja została wydana po okresie około 3 miesięcy po otrzymaniu przez Starostę wniosku od organu ruchu drogowego. Decyzją znak [...] z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że z regulacji art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej wynika, że starosta zobligowany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - kwestii tej nie pozostawiono do jego uznania. Wobec bezwzględnego obowiązku orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy za przekroczenie ustawowego limitu punktów karnych, organ rozpatrujący taką sprawę nie dokonuje w postępowaniu odrębnych ustaleń co do faktycznej liczby punktów konkretnego kierowcy, ponieważ ewidencjonowanie kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (wraz z odpowiednią punktacją) należy do właściwości Policji (art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym), przy czym ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkiwania ewidencjonowanych kierowców (§ 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego – Dz. U. z 2012r., poz. 488, zwanego dalej: rozporządzeniem). Będąc organem prowadzącym wspomnianą ewidencję, jako urzędowy rejestr danych nią objętych (w tym liczbę punktów karnych wynikającą z konkretnych zdarzeń przypisanych kierowcy) komendant wojewódzki Policji, kontrolujący wpisy i usuwający je z ewidencji, był zobowiązany wystąpić do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia (§ 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), co też w niniejszej sprawie uczynił (wniosek z [...] marca 2015 r. L. dz. [...]), i co spowodowało, że Starosta uzyskał informację o przekroczeniu przez skarżącego liczby 24 punktów. W postępowaniu administracyjnym o zatrzymanie prawa jazdy przez organ uprawniony do wydawania takiego prawa jazdy nie dokonuje się zatem odrębnej, niezależnej od urzędowego rejestru, weryfikacji naruszeń, za które przypisano kierowcy punkty karne. Zagadnienie liczby punktów nie jest przedmiotem badania w sprawach o zatrzymanie prawą jazdy z powodu przekroczenia 24 punktów. Skoro prowadzenie ewidencji (obejmującej osoby naruszające przepisy ruchu drogowego oraz przypisane tym osobom punkty karne) prawodawca powierzył organom Policji, przeto przed tymi organami (a w następstwie tego także przed sądem administracyjnym), można je kwestionować. Wpisy dokonywane są bowiem w drodze zaskarżalnej czynności. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może wystąpić do organu prowadzącego ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego. Odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy dotyczącej zatrzymania prawa jazdy (czy też skierowania na badania kontrolne) oznacza, że kwestia zmian w ewidencji, w tym liczby przypisanych kierowcy punktów karnych, nie może być rozpatrywana ani w prowadzonym przez starostę postępowaniu administracyjnym o zatrzymanie prawa jazdy, ani w postępowaniu odwoławczym przed samorządowym kolegium odwoławczym w takiej sprawie. Zatem w przedmiotowej sprawie zarówno Starosta jak też Kolegium, są związani danymi zawartymi w ewidencji (a więc niewykreślonymi z niej) i nie mogą ingerować w ten rejestr, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Wydana przez starostę decyzja w takiej sprawie ma bowiem charakter związany. Wskazało dalej, że pismem z [...] lipca 2015 r. zwróciło się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R., o udzielenie informacji, jak został rozpatrzony wniosek skarżącego z [...] czerwca 2015 r. o zmniejszenie o 6 liczby punktów zgromadzonych w ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. W odpowiedzi na powyższe, uzyskano informację, że przedmiotowy wniosek został rozpatrzony negatywnie z uwagi na brak podstaw do weryfikacji i usunięcia przypisanych mu punktów z ewidencji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż w ustawie zmieniającej nie zawarto przepisów przejściowych (intertemporalnych). Wobec milczenia ustawodawcy w tej kwestii art. 7 wszedł w życie w dniu 18 maja 2015 r. (art. 9 ustawy zmieniającej) i od tego dnia musiał być stosowany przez organy zgodnie z zasadami prawa międzyczasowego (intertemporalnego). Ocenił także, iż Starosta prawidłowo nadał zaskarżonej decyzji nieostatecznej rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, bowiem otrzymanie przez skarżącego 26 punktów (przy ustawowym limicie 24 punktów) w okresie niespełna roku, a więc częstego popełniania wykroczeń drogowych, w tym między innymi przekroczenie prędkości oraz spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - kolizja drogowa, jest dostatecznym argumentem podającym w wątpliwość jego kwalifikacje do zgodnego z prawem prowadzenia pojazdów. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 42 Konstytucji RP oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę skarżący przytoczył argumenty jakie podnosił na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (ustawa zmieniająca), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., zwana dalej: p.r.d.). Regulacja ta wpisuje się w system sankcji, jakie ustawodawca przewidział wobec kierowców, którzy wielokrotnie dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego. Stosownie do art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast w przypadku, gdy kierowca w przeciągu roku dopuści się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczy liczbę 24 (por. art. 130 ust. 2 p.r.d.), kierowca ten m.in. podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b p.r.d.), czy też kierowany jest na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu (art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., zwana dalej: u.k.p.). Sankcja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej, w postaci zatrzymania prawa jazdy, wprowadzona została do krajowego porządku prawnego z dniem 18 maja 2015 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 9 tego aktu). Uprzednio ustawodawca analogiczne rozwiązanie przewidywał w art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt. 1 lit. g p.r.d., jednakże art. 138 p.r.d. został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, to jest z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt. 14 w związku z art. 139 u.k.p.). Jednocześnie względem rozwiązań określonych w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej nie przewidziano żadnych przepisów intertemporalnych. W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowej ustawy. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, publ.: cbois). Trzeba mieć przy tym na względzie zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak wynika z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (przed 18 maja 2015 r.) skarżący wielokrotnie naruszył przepisy prawa drogowego, co skutkowało przekroczeniem 24 punktów (26 punkty). W tym też okresie miało miejsce naruszenie, które doprowadziło do przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów. Stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowi zatem o zaistnieniu zdarzenia o charakterze zamkniętym, ograniczonym czasowo. Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Starostę, w sprawie zatrzymania prawa jazdy zostało wydane w dniu [...] maja 2015 r., po wejściu w życie ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu, zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem orzecznictwa, nie można w tej sytuacji mówić o takim naruszeniu przepisów prawa, które miało miejsce jeszcze pod rządami poprzednio obowiązujących regulacji i trwało nadal po 18 maja 2015 r., (po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej) – co oznaczałoby konieczność rozważenia nie kwestii retroaktywności, a retrospektywności przyjętych rozwiązań ustawowych. Przyjęcie wobec tego, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie regulacja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej, która weszła w życie 18 maja 2015 r., prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Należy podkreślić, że zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Odstąpienie od tej zasady, w realiach badanej sprawy, jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej jest elementem nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie tej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Choć przyczynia się to do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, prowadząc do czasowego wyeliminowania z tego ruchu osób, które nagminnie naruszają jego reguły, nie można przyjąć, aby omawiane rozwiązanie – na tle całokształtu wspomnianego systemu reperkusji i związanych z nim konsekwencji prawnych – było dla tej ochrony niezbędne. Trudno też uznać, aby stosowanie powyższej regulacji z mocą wsteczną było jedynym możliwym do zastosowania rozwiązaniem kwestii intertemporalnych czy rozwiązywało jakiś nagły, niemożliwy do przewidzenia dla ustawodawcy wcześniej problem. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK z 2009, nr 5, poz. 65) przepisy działające wstecz można natomiast wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daniowe); mają one rangę ustawową; ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy); problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. Zaznaczyć także należy, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88, OTK 1989, nr 1, poz. 2, z 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96, OTK 1996, nr 4, poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6, z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144). Wskazówkę interpretacyjną stanowić winno też rozwiązanie przyjęte przez samego ustawodawcę w art. 136 ust. 1 u.k.p., w świetle którego w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Regulacja ta nie znajduje bezpośrednio zastosowania w niniejszej sprawie, ale wskazuje na to, że także dla ustawodawcy istotnym momentem dla przyjęcia stanu prawnego, który winien mieć zastosowanie wobec kierowców, którzy dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkujących przekroczeniem 24 punktów, jest dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów (wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 75/16 ). W tym stanie sprawy skarga jest zasadna, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.