VIII SA/Wa 839/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "kpa") i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm., dalej jako: "u.s.u.s.") w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w części swoją decyzję z dnia [...] maja 2011 r., odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2001 r. do listopada 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł, stwierdzając, że na dzień wydania decyzji, należności podlegające umorzeniu za okres od lipca 2001 r. do listopada 2010 r. wynoszą łącznie [...] zł oraz utrzymał w mocy powyższą decyzję w pozostałym zakresie. Podstawą rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy, był następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie należności z tytułu składek ZUS na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...].01.1999 r. do [...].12.2010 r. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że skarżący jest osobą schorowaną (po amputacji nogi porusza się na wózku inwalidzkim, jest inwalidą drugiej grupy), ponosi wysokie koszty związane z leczeniem własnym oraz ciężko chorej żony, nie miał wiedzy, że odprowadzając 3 % ryczałt do urzędu skarbowego (bo w takiej formie rozliczał się z prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej), że istniał po jego stronie obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne. W wyniku analizy wniosku skarżącego, organ decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił umorzenia wnioskodawcy należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami w kwocie łącznej [...] zł wobec faktu, że w sprawie nie zachodził fakt całkowitej nieściągalności, także sytuacja rodzinna i finansowa nie przesądziła o braku możliwości spłaty zadłużenia, np. w systemie ratalnym. 2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że nie wyrejestrowywał działalności prowadzonej przez te wszystkie lata, (fakt wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej nastąpił z dniem od [...] stycznia 2011 r.) pomimo zerowego zysku, ponieważ stan zdrowia pozwalał mu na okresowe jej prowadzenie, jako człowiek stary i schorowany, kaleka prowadząc tą działalność czuł się potrzebny. Odnosząc się natomiast do swojej sytuacji materialnej i rodzinnej będącej przedmiotem oceny podniósł dodatkowo, że nie korzysta z pomocy społecznej, ponieważ jego żona odchodząc na emeryturę otrzymała dużą odprawę i akcję, co pozwoliło na zaspokojenie potrzeb w postaci zakupu samochodu i lepszej protezy. Oświadczył nadto, iż koszty leczenia jego i żony pochłonęły pozostałe oszczędności, nadto wymienił w sposób szczegółowy choroby na które cierpi, jak także do wniosku załączył, m.in. kserokopię decyzji ZUS z dnia [...].09.1992 r. o niepodleganiu od dnia [...].08.1992 r. do nadal ubezpieczeniu społecznemu. 3. Stanowiska tego nie podzielił jednak organ odwoławczy i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. orzekł, jak w punkcie 1.1. uzasadnienia. W kwestii częściowego uchylenia swojej wcześniejszej decyzji wypowiedział się, że rozstrzygnięcie to było zasadne wobec faktu, że składki i odsetki na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące 04/2001, 05/2001, i 06/2001 na mocy art. 24 ust. 4 u.s.u.s. uległy przedawnieniu, stąd należało skorygować uprzednią decyzję co do wysokości zadłużenia. Oceniając ponownie sprawę natomiast nie znalazł podstaw do zmiany uprzednio zajętego stanowiska. Wskazał, że skarżący do czasu wydania decyzji nie przedstawił dodatkowych dowodów i okoliczności przemawiających za umorzeniem powyższych należności, nie skorzystał też z możliwości przewidzianej w art. 10 § 1 kpa określającej prawo strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Powołując się następnie na przepisy art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. dotyczące kwestii umarzania należności z tytułu składek oraz przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdził, że umarzanie składek możliwe jest tylko w ściśle określonych sytuacjach, przy czym decyzja ZUS wydana w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet wystąpienie przesłanek, o których mowa w powołanych wyżej przepisach nie stwarza po stronie organu obowiązku umorzenia zadłużenia. Zdaniem organu, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy oraz w wyniku wnikliwej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6. Wobec skarżącego nie jest prowadzone żadne postępowanie egzekucyjne, tj. istnieje możliwość wdrożenia egzekucji ze świadczenia i nie można stwierdzić, iż oczywistym stanie się, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ocenił także, że sytuacja skarżącego choć niewątpliwie trudna nie wykazuje znamion ubóstwa zagrażającego egzystencji i nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia wraz z odsetkami. Skarżący nie wykazał też innych zobowiązań oprócz ZUS, posiada nadto majątek nieruchomy i ruchomy, na którym istnieje możliwość zabezpieczenia należności składkowych, wspólnie z żoną osiągają stałe dochody z tytułu pobieranych świadczeń emerytalnych, także na ich utrzymaniu nie pozostaje żaden z członków rodziny. Taka sytuacja zatem nie wyczerpuje według organu przesłanek umorzenia tych należności, wskazanych w powołanych przepisach prawa. Końcowo organ wywiódł ustosunkowując się do dowodu w postaci kserokopii umowy o niepodleganiu przez skarżącego od dnia [...].08.1992 r. do nadal ubezpieczeniu społecznemu osób prowadzących działalność gospodarczą (unormowanemu w przepisach ustawy wówczas obowiązującej), że dowód ten nie może zostać uznany za okoliczność uzasadniającą konieczność umorzenia należności składkowych, ponieważ z upływem czasu zmianie uległy przepisy w zakresie podlegania ubezpieczeniom – w przypadku skarżącego ubezpieczeniom zdrowotnym. 4. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożył zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 104, 268a kpa poprzez działanie w sposób naruszający zaufanie do państwa prawa, narażenie płatnika na dodatkowe koszty i bezczynność w zakresie wydania decyzji o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu w wysokości zaległych składek oraz podpisanie wezwania do zapłaty przez osobę do tego nie upoważnioną. W uzasadnieniu zarzutów podniósł, że w obrocie prawnym cały czas pozostaje decyzja z 1992 r. o nie podleganiu przez niego ubezpieczeniu społecznemu i w związku z tym obowiązkiem organu było wydanie decyzji nowej uchylającej poprzednią, Zakład do chwili obecnej tego jednak nie dokonał. Zdaniem skarżącego, aby można było mówić o powstaniu zaległości w opłacaniu składek najpierw w prawomocnej decyzji należy określić ich istnienie. Brak takich decyzji pozbawiło skarżącego możliwości dochodzenia swych praw przed sądem powszechnym, który winien wówczas rozstrzygnąć czy skarżący podlegał w rzeczywistości takiemu ubezpieczeniu oraz stwierdzić w jakiej wysokości posiada zaległość w nieopłacaniu przedmiotowych składek. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. 6.1. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póżn. zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem. 6.2. W pierwszej kolejności za bezpodstawne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia faktu wydania decyzji z [...] sierpnia 1992 r. o niepodleganiu ubezpieczeniu społecznemu. Jak trafnie zauważył organ, przedmiotem zobowiązania skarżącego są składki na ubezpieczenia zdrowotne (a nie społeczne), co do których obowiązek powstał kilka lat po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 1992 r. Ponadto postępowanie w sprawie umorzenia należności na podstawie art. 28 u.s.u.s. nie jest postępowaniem dotyczącym prawidłowości naliczenia tych należności. 6.3. Skarga jest jednak uzasadniona z innych przyczyn niż w niej wskazywane. Na wstępie należy zauważyć, że decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak kontroli sądowej, bowiem ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody co do wyboru rozstrzygnięcia. Swoboda wyboru zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, nawet gdy nie występuje całkowita nieściągalność, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości, a wiec i skarżący należy do kręgu takich osób. Zaległe należności tych osób mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06, NSA wyjaśnił, że prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z § 3 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Ustawodawca wymienia przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Są to m.in.: pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz przewlekła choroba zobowiązanego (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Zatem te dwie okoliczności ustawodawca sam wymienił, jako mogące powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazane rozumienie powołanych przepisów prawa materialnego pozwala ocenić właściwie zakres koniecznego postępowania dowodowego i dokonanych w nim ustaleń, a łączne wystąpienie aż dwóch przesłanek umorzenia należności powinno spowodować szczególnie wnikliwe rozważenie całokształtu sytuacji wnioskodawcy. W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 631/09, NSA wskazał, że istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09). Jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. 6.2. W sprawie niniejszej organ pominął w swoich rozważaniach znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące w szczególności stanu zdrowia skarżącego i ponoszonych przezeń znacznych wydatków na lekarstwa. To znaczy organ wymienił te dokumenty w uzasadnieniu decyzji, ale nie przeprowadził ich analizy zmierzającej do tego, czy w tej konkretnej sytuacji po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego, w jego budżecie pozostaje jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (przesłanka wymieniona w § 3 pkt 1 rozporządzenia). Organ nie rozważył też, czy ze względu na stan zdrowia skarżącego, jego wiek, sytuację finansową istnieją realne perspektywy poprawy sytuacji finansowej wpływającej na zwiększenie możliwości zaspokojenia długów wobec ZUS (przesłanka wymieniona w § 3 pkt 3 rozporządzenia). Prawdopodobieństwo istnienia tych przesłanek wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów dotyczących przewlekłej i poważnej choroby skarżącego, znacznych wydatków na leki i niewielkich dochodów z emerytury nie dających podstaw do przyjęcia istotnego prawdopodobieństwa poprawienia sytuacji materialnej. Postępowanie dowodowe i ocena materiału dowodowego nie doprowadziła do wystarczającej oceny przesłanek umorzenia wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia MGPiPS, tym samym postępowanie ZUS poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji należało uznać za prowadzone jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu organ mimo odniesienia się do treści zastosowanego przepisu i przytoczenia danych odnoszących się do sytuacji osobistej strony i jej sytuacji finansowej tak naprawdę nie wskazał na podstawie czego uznał, że strona jest w stanie spłacić istniejące należności. Ograniczył się w istocie do niepopartych głębszą analizą stwierdzeń, że trudna sytuacja skarżącego nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia. 6.3. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja ze względu na naruszenie treści art. 7, 8, 77, 80 kpa nie może się ostać i uznając, że organ powinien uzupełnić materiał dowodowy przynajmniej poprzez przesłuchanie strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy, czy sytuacja osobista, zdrowotna i finansowa skarżącego, otrzymywane przez niego przychody i ponoszone niezbędne wydatki mieszkaniowe, na wyżywienie i niezbędną odzież i koszty leczenia, pozwolą na pozostawienie w jego budżecie jakichkolwiek środków na pokrycie zobowiązań wobec ZUS. Organ musi pamiętać przy tym, że choć decyzja w tym zakresie zależy od swobodnego uznania administracyjnego organu, to nie może być dowolna, lecz poparta analiza sytuacji na tyle wnikliwa, by w przypadku kontroli sądu pozwalała na zbadanie, czy granice swobodnego uznania nie zostały przekroczone.