VIII SA/Wa 841/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Woj. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...]; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 roku, nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (jako [...]WINB lub organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania Administracyjnego (DZ.U z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2017 roku, poz. 1332 ze zm. dalej jako p.b.), po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB), nr [...] z dnia [...] lipca 2017 roku nakazującej W. M. rozbiórkę: ogrodzenia o długości 24 m z pionowo umocowanych desek o wysokości 3 m, cokołu z pustaków betonowych o grubości 24 cm i wysokości 1 m – wybudowanego pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] w miejscowości B., gmina G. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzygniecie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie wybudowania przez skarżącego na podstawie zgłoszenia z dnia 21 lutego 2001 roku ogrodzenia pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] w miejscowości B.. Do zgłoszenia został zgłoszony sprzeciw, który wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2003 roku, w sprawie IV SA 1595/01 został wyeliminowany z obrotu prawnego. Prace budowalne przy budowie ogrodzenia były prowadzone po dacie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w dniu [...] stycznia 2005 roku wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wybudowania przez W. M. ogrodzenia pomiędzy jego działką, a działką sąsiadów M. W. i K. W. w miejscowości B.. W toku postępowania zostały wydane decyzje administracyjne w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 9 stycznia 2014 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 643/13 oraz z dnia 4 stycznia 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 248/16 uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje organu I Instancji. Sąd w ostatnim wyroku wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w którym zostanie jednoznacznie przesądzone czy przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w warunkach samowoli budowlanej oraz czy istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego z uwagi, iż organy prowadziły zarówno postępowanie w zakresie likwidacji samowoli budowlanej, jak i postępowanie naprawcze. Organ przeprowadził ponownie postępowanie gdzie ustalił i zważył co następuje: Przedmiotowe ogrodzenie posiada długość około 24 m i wykonane jest z pionowo umocowanych desek o wysokości 3 m między słupami energetycznymi występującymi z cokołu ogrodzenia na wysokości 3,9 m. Między słupami jest wykonany jest cokół z pustaków betonowych o grubości 24 cm. Wysokość cokołu od poziomu terenu działki o nr ew. [...] wynosi 1 m. Stan techniczny i estetyczny wybudowanego ogrodzenia jest zły, występują ubytki wypełnionych elementów betonowych oraz pomiędzy pustakami ściennymi. W ogrodzeniu występuje korozja biologiczna drewnianych elementów. Na słupach energetycznych występują miejscowe ubytki betonowe i widoczne jest zbrojenie słupów – brak otuliny słupa w tych miejscach. Od strony działki M. W. miejscowo brak jest wypełnienia betonowego na wysokości 1,2 m pomiędzy słupami, które przykryte jest płytami eternitu w celu zapobiegania obsuwania się ziemi z działki skarżącego na działkę sąsiada M. W.. Widoczne jest odsłonięcie zbrojenia i elementów betonowych wypełnień. Stan techniczny ogrodzenia został ustalony i wynika z przeprowadzonych oględzin obiektu budowlanego z dnia 11 września 2017 roku. Organ odwoławczy wskazał, iż kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm. dalej jako p.b.). Zgodnie z przywołanym przepisem ,,przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowalnego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego‘’. W świetle przepisu art. 51 ust.7 p.b. ,,przepisy ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, którym mowa w art. 50 ust.1‘’. Wstrzymanie robót budowalnych na podstawie art. 50 ust.1 p.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydawania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust.7 p.b. Następnie organ przywołał przepis art. 3 pkt 9 p.b., gdzie zdefiniowano, że poprzez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu i gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Właściwym trybem postępowania przy tego rodzaju robót są przepisy art. 50 -51 p.b. Organ odwołał się również do brzmienia przepisu § 41 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 2015 roku, poz. 1422 ze zm. dalej jako rozporządzenie) zgodnie z którym ,,ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt‘’. Zdaniem organu nadzoru budowlanego stan techniczny ogrodzenia wybudowanego przez skarżącego jest zły, co potwierdzają czynności kontrolne z dnia 25 czerwca 2014 roku, 8 lutego i 11 września 2017 roku. Ogrodzenie, które składa się z pionowo umocowanych desek między słupami żelbetowymi na cokole z pustaków betonowych, a elementy te zostały ułożone bezpośrednio na gruncie w układzie nieregularnym stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego. Naruszenie warunków techniczno – budowlanych oraz podstawowych zasad projektowania i użytkowania powoduje, iż nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, niż decyzja rozbiórkowa. Organ wskazywał, iż przeprowadzenie postępowania naprawczego wynikało z wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 248/16. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł W. M.. W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jego płotu jest całkowicie nieuzasadniona. Powoływanie się Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na terminowość jest bezzasadne. Zgłoszenie prac nastąpiło 3 sierpnia 1999 roku, a uzupełnienie zgłoszenia w dniu 3 lutego 2001 roku. Jego zdaniem organ odwoławczy błędnie powołuje się na art. 50 ust.1 pkt 2 p.b. w celu uzasadnienia rozbiórki ogrodzenia nie precyzując w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności faktycznych wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Zwracał uwagę, że przedmiotowe ogrodzenie stoi już od 18 lat i nie spowodowało żadnego uszczerbku na czymkolwiek – zdrowiu, mieniu lub stanie środowiska. Dodatkowo zaznaczał, że postępowanie przez organy było już prowadzone na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1, następnie art. 50 ust.1 pkt 1, a teraz powrócono do wersji pierwotnej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W pierwszej kolejność oceniając legalność zaskarżonej decyzji kontrolę należy rozpocząć od oceny prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie. Dopiero na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można przystąpić od oceny prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 248/16 uchylił decyzje organów administracji publicznej i wskazał na obowiązek jednoznacznego przesądzenia i ustalenia czy przedmiotowe ogrodzenie powstało w warunkach samowoli budowlanej( stosujemy przepisy art. 49b p.b.), a jeśli nie, to czy zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego( stosujemy przepisy art. 50 – 51 p.b). Należy zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego przez wiele lat prowadzą postępowanie administracyjne co legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. Prowadzono zarówno postępowanie i wydawano rozstrzygnięcia uznając inwestycję za samowolę budowlaną, jak i uznawano podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego. Odnosząc się do legalności robót budowlanych przy przedmiotowym ogrodzeniu, to należy zgodzić się z organem, iż faktycznie skarżący ogrodzenie wybudował na podstawie zgłoszenia z 2001 roku. Co prawda organ zgłosił sprzeciw, który ostatecznie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 roku, sygn. akt IV SA 1595/01 został wyeliminowany z obrotu prawnego, a roboty budowlane nie były wykonywane w okresie gdy obowiązywał sprzeciw. W ocenie Sądu w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia należy uznać, iż wydane rozstrzygnięcie o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia w ramach prowadzonego postępowania naprawczego narusza przepisy postępowania w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, iż ocena legalności decyzji administracyjnej pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może zostać dokonana tylko i wyłączenie na tle niewadliwych ustaleń faktycznych. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych ma zastosowanie wówczas, gdy, organ wydający rozstrzygnięcie nie zastosował się do reguł swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten znajdzie zastosowanie wówczas, gdy organ dokonał ustaleń faktycznych w oderwaniu od zgromadzonych dowodów, a także gdy podstawą ustaleń faktycznych stały się wszystkie dowody, ale doszło do ich nieprawidłowej oceny z punktu widzenia logiki, wskazań wiedzy albo doświadczenia życiowego. W tej sytuacji ocenie trzeba poddać przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 p.b. Przepis art. 51 p.b. będący merytoryczną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczy legalizacji wykonanych robót budowlanych i przewiduje trzy sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia gdy występuje brak możliwości naprawy (ust.1 pkt 1) – niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust.1 pkt 2) – doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, a trzeci przypadek dotyczy sytuacji istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (ust.1 pkt 3). Organ po przeprowadzonych oględzinach uznał, iż ogrodzenie wykonane przez skarżącego powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i na podstawie art. 51 ist.1 pkt 1 p.b. winno być rozebrane. Należy zauważyć, iż redakcja przepisów art. 50 ust.1 p.b. wskazuje na to, iż ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie odmienne sytuacje – pierwszą określoną regulacją ust.1 pkt 1, tj. samowolne realizowanie robót budowlanych nie będących budową, drugą, określoną regulacjami ust.1 pkt 2 -4 p.b. – wszystkie roboty prowadzone w sposób tam wskazany. Regulacje art. 50 ust.1 pkt 2 -4 p.b. dotyczą zarówno robót realizowanych samowolnie, jak i na podstawie wymagane pozwolenia (zgłoszenia), a także gdy roboty w ogóle nie podlegają tym obowiązkom. W niniejszym postępowaniu nie zostało wydane postanowienie wstrzymujące roboty budowalne w trybie art. 50 p.b. Zgodnie z przepisem art. 51 ust.7 p.b. przepisy ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 art. 51 p.b., stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane,, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. Należy zauważyć, że dopiero postępowanie wyjaśniające z którego wynika, iż nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa upoważniające organ do wydania decyzji zakazującej dalszego prowadzenia robót budowalnych lub rozbiórkę obiektu lub jego części na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 p.b. Skoro organ nie stosuje art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. zgodnie z którym w sytuacji gdy istnieje możliwość wykonania czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem to organ winien nałożyć obowiązek wykonania takich czynności bądź robót, to należy uznać, iż w ocenie organu nadzoru budowlanego, nie zachodzi ten przypadek. W konsekwencji należy uznać, iż organ twierdzi, że obiekt został wykonany zgodnie z prawem, lecz w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi. Organ w sytuacji gdy chce zastosować sankcje z art. 51 ust.1 pkt 1 p.b. winien w toku postępowania wykazać, iż przeprowadzone roboty budowalne zostały wykonane w sposób zagrażający życiu i zdrowiu i nie ma jakichkolwiek techniczno – budowlanych możliwości usunięcia tych nieprawidłowości i obiekt winien być rozebrany. Należy zauważyć, iż sposób oceny (oględziny) stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia i przesądzenie, że wybudowany obiekt stanowi zagrożenie winien być oparty na rzeczywistych i obiektywnych kryteriach oceny. W sytuacji gdy organ ma wątpliwości co stanu technicznego, jakości robót może nałożyć obowiązki na inwestora obowiązki w trybie art. 81c p.b. W ocenie Sądu należy również zauważyć, iż organ dokonał pobieżnej oceny prawidłowości wykonania przedmiotowego ogrodzenia mając na uwadze zasady ,,sztuki budowalnej‘’, sposobu projektowania i wykonania ogrodzenia. Podnosił, iż ogrodzenie składa się z pionowo umocowanych desek między słupami żelbetowymi na cokole z pustaków betonowych, a elementy zostały ułożone bezpośrednio na gruncie w układzie nieregularnym i stwarza to zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Zdaniem organu sposób wykonania ogrodzenia nie odpowiada standardom budowy tego typu urządzeń. Naruszenie warunków techniczno – budowlanych oraz podstawowych zasad projektowania i użytkowania i skutkował decyzją o rozbiórce w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 p.b. W ocenie Sądu organ dokonał wyżej przywołanej oceny tylko na podstawie oględzin dokonanych na miejscu. Wskazywał, że doszło do drastycznego naruszenia warunków techniczno – budowlanych, zasad projektowania nie wskazując na naruszenie konkretnych przepisów prawnych obowiązujących w tym przedmiocie. Przywołany przez organ § 41 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 2015 roku, p. 1422 ze zm. dalej jako rozporządzenie) w sposób ogólny przedstawia warunki jakie winny spełniać budowane ogrodzenia. Organ winien dokonać rozwinięcia i wyjaśnienia dlaczego zaprojektowane i wybudowane ogrodzenie jest niebezpieczne i zagraża zdrowiu i życia ludzi oraz nie ma możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Dokonana tylko na podstawie oględzin ocena naraża się na zarzut dowolności i subiektywizmu w sytuacji gdy nie ma odpowiednich ekspertyz i ocen technicznych. W takiej sytuacji należy uznać, iż skarżący trafnie zarzucał, że taka ocena pozostaje w sprzeczności z długim (ok. 18 lat) okresem eksploatacji ogrodzenia, podczas którego nie doszło do zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. W sytuacji gdy organ dostrzega zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego winien w trybie natychmiastowym zakazać użytkowania obiektu. Należy zauważyć, iż w art. 66 p.b. uregulowano sytuacje gdy wybudowany obiekt budowlany jest nieprawidłowo użytkowany i może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest nieodpowiednim stanie technicznym, powoduje swym wyglądem oszpecenie środowiska. Jeśli zachodzi któraś z wymienionych w tym przepisie sytuacji, organ w drodze decyzji nakazuje usunięcie nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie sądu postępowanie administracyjne związane z budową ogrodzenia przez skarżącego W. M. z uwagi na jego długotrwałość winno być ostatecznie rozstrzygnięte, ponieważ dochodzi do sytuacji gdy w sposób oczywisty zostają naruszone zasady postępowania – poczynając od zasady praworządności – art. 7 k.p.a., poprzez zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – art. 8 k.p.a., jak i zasady szybkości i ograniczonego formalizmu – art. 12 k.p.a. Organ winien przesądzić, dysponując opinią techniczną czy obiekt został zaprojektowany, wykonany i eksploatowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzkiemu oraz nie ma żadnych możliwości usunięcia nieprawidłowości. W takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 p.b. Ewentualnie sprawdzić, czy nie zachodzi przypadek z art. 66 p.b. i przeprowadzić postępowanie w trybie wyżej powołanej regulacji prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.