VIII SA/Wa 848/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.; dalej: ustawa zaopatrzeniowa), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. G. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. G., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu J. G., wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na fakt, że funkcjonariusz, po którym wnioskodawczyni pobiera rentę rodzinną nie pełnił służby po dniu [...] września 1989 r. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się przyznania renty w kwocie 1.636,95 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada na ten organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Minister podał, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter nieostry, niedookreślony. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego. Z dokonanych przez organ ustaleń wynikało, że J. G. pełnił służbę w okresie od 12 lipca 1954 r. do 18 stycznia 1970 r., tj. 15 lat, 6 miesięcy i 7 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od 12 lipca 1954 r. do 14 grudnia 1954 r., tj. 5 miesięcy i 3 dni. Z dokumentacji wynika również, że ww. został skreślony z ewidencji funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w [...] w dniu [...] stycznia 1970 r. Abstrahując od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa stwierdził, że J. G. nie spełnił drugiej przesłanki z art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej. W związku z tym organ nie mógł zastosować wyłączenia wobec wnioskodawczyni, beneficjentki renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła, że Minister odniósł się jedynie do art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pominął opisaną przez nią we wniosku sytuację materialną i zdrowotną. W jej ocenie, decyzja o odebraniu prawie połowy i tak niskich dochodów została podjęta na podstawie ustawy dezubekizacyjnej, która jest niezgodna z ogólnym porządkiem prawnym, zakazem pozbawienia praw nabytych i nie działaniu prawa wstecz. Dodatkowo wskazała, że ustawa ta jest sprzecza z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawą podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, stanowił art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, według którego minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolnego działania organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, obowiązany jest zaś zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Zakres badania decyzji sprowadza się więc jedynie do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., II OSK 1488/08, publ. CBOSA). Zdaniem Ministra, przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie może zostać zastosowany, jeżeli nie zostaną kumulatywnie spełnione obie przesłanki w nim. Stąd też organ odmówił wydania decyzji pozytywnej dla strony z uwagi na okoliczności, że funkcjonariusz nie pełnił służy po dniu [...] września 1989 r. Zatem w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotową kwestię wyczerpująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r., I OSK 1895/19 (publ. CBOSA). Wskazano w nim, że wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Co istotne, NSA zaznaczył, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skład orzekający w pełni podziela przywołaną w ww. wyroku NSA interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że brak spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie stanowi automatycznie, jak to przyjął organ, o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Powyższe oznacza, że Minister dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Nie dokonał również prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz mającej w sprawie zastosowanie hipotezie normy prawnej. Jak wynika z akt sprawy, J. G. pełnił służbę od 12 lipca 1954 r. do 18 stycznia 1970 r. (tj. 15 lat, 6 miesięcy i 7 dni). Przepis art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej za służbę na rzecz totalitarnego państwa nakazuje uznawać służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnioną w jednostkach organizacyjnych podległych organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostkach Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r. Oznacza to, że wymieniony pełniąc służbę w Milicji Obywatelskiej od 12 lipca 1954 r. pełnił ją na rzecz totalitarnego państwa przez 5 miesięcy i 3 dni. W ocenie Sądu, jest to okres krótki w stosunku do służby pełnionej przez ponad 15 lat poza aparatem ucisku totalitarnego państwa. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa, jest sytuacja, w której w sposób blankietowy, bez możliwości rozpatrzenia konkretnego przypadku, odbiera się funkcjonariuszowi lub członkom rodziny zmarłego funkcjonariusza, prawo do "wypracowanego" świadczenia emerytalnego lub rentowego. Nie taki bowiem cel przyświecał ustawie zaopatrzeniowej, gdyż z treści jej uzasadnienia wynika, że przyjęte rozwiązanie miało na celu "ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polski Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasad sprawiedliwości społecznej". Przypomnieć należy, że zasada sprawiedliwości społecznej jest wyrażona w art. 2 Konstytucji RP i jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy. Oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określaniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 grudnia 1997 r., K 2/97, OTK 1997/5-6/72). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, by państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będę miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że w "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s 243). Zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia jako podstawa noweli oznacza zatem nakaz formowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych prawa lub uwzględnia przypadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. W związku z powyższym niezbędna w niniejszej sprawie staje się wnikliwa ocena całokształtu materiału aktowego obrazującego przebieg służby J. G., w tym krótkiego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, której to organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa beneficjentki po zmarłym funkcjonariuszu stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby J. G., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, ale i uwzględnić życiorys wymienionego i losy jego rodziny. Organ następnie będzie obowiązany odnieść powyższe do ustawowego kryterium krótkotrwałości służby pełnionej przed 12 września 1989 r. na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero tak dokonana ocena powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Zarzuty skargi odnoszące się do aktualnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.