VIII SA/Wa 850/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. T., M. T. na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących K. T., M. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 - z późniejszymi zmianami) i na podstawie § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. 129, poz. 1369) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu sprawy zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 9 przez K. T. i M. T. ustalił karę pieniężną w kwocie [...] zł, którą są obowiązani uiścić K. T. i M. T. za to, że w dniach od [...].07.2010 r. do [...].11.2010 r. zajęli pas drogowy drogi krajowej nr 9 w km [...]+[...]+[...] po stronie lewej w miejscowości K. o powierzchni [...] m2 bez wymaganego zezwolenia, poprzez wybudowanie zjazdu na działkę nr ewid. [...], obręb K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarządca drogi z urzędu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, od dnia [...].07.2010 r. do dnia [...].11.2010 r., w km [...]+[...] str. lewa drogi krajowej nr 9, o powierzchni [...] m2, polegające na wykonaniu zjazdu, bez zezwolenia zarządcy drogi, na działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości Kunów, gdyż Państwo T. nie legitymują się decyzją zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 9, jak również nie posiadają zezwolenia, w formie decyzji, na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania zjazdu z drogi krajowej nr 9 na działkę nr ewid. [...] obręb K.. O wszczęciu postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił K. i M. T. zawiadomieniem z dnia [...].12.2010 r., znak [...]. Następnie K. i M. T. złożyli pismo, które zatytułowali jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Państwo T. w swym piśmie piszą cyt. "wywrotka dowoziła ziemię wysypała, rozjechała ją i powstał domniemany zjazd". Ustosunkowując się do zarzutów wskazanych ww. piśmie zarządca drogi wyjaśnił, że wywrotka nie mogła wjeżdżać na działkę od strony drogi nr 9, ponieważ nie było tam zjazdu z drogi krajowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak: [...] z dnia [...].08.2009 r. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi nr 9. Pomimo braku zgody zarządcy drogi Państwo T. wykonali zjazd rzeczywisty (nie domniemany). Ponadto w 2009 roku na zlecenie GDDKiA Oddziału w K. Drogowa Pracownia Projektowa E. B. wykonywała projekt chodnika przy drodze nr 9 w m. K.. Projekt ten nie ma związku z wykonaniem przedmiotowego zjazdu i nie upoważniał do jego wykonania. Umowa, którą Państwo T. podpisali upoważniałaby wykonawcę chodnika do wejścia na ich działkę, aby zniwelować powstałą różnicę pomiędzy terenem ich działki a drogą krajową, w przypadku gdyby zjazd był wykonywany. W projekcie organizacji ruchu drogi nr 9 w m. K. w km [...]+[...] wzdłuż krawędzi jezdni po str. lewej w miejscu wykonanego zjazdu jest linia P-7b - ciągła i taka jest namalowana na drodze. W związku z powyższym ich wyjaśnienia nie mogą stanowić podstawy do zaniechania ustalenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 9 poprzez wykonanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 29 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości [...]-krotności liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli K. T. i M. T.. Nie zgodzili się z treścią decyzji i wskazali, że wzdłuż krawędzi jezdni po stronie lewej jest linia P-7b- ciągła ale pojawiła się ona dopiero po ich rozmowie w S. (w październiku 2010 r.) z p. M. M., do tego czasu była linia przerywana, o czym świadczą m.in. wysłane zdjęcia. Do dnia dzisiejszego pod linią ciągłą są prześwity linii przerywanej, a zatem wywrotka mogła wjechać na działkę od strony drogi nr 9 - mając na uwadze linie przerywane. Dodatkowo samochody jadące drogą krajową nr 9 wjeżdżały na działkę (np. ciężarówki) w celu odpoczynku, albo samochody osobowe odbierające ludzi z przystanku autobusowego, znajdującego się po drugiej stronie drogi - kierując się liniami przerywanymi - wyjeździły domniemany zjazd. Podnieśli, że tam nie mieszkają, nie ma też tam ogrodzenia, a zatem nie mieli na to wpływu. Nawet traktor, który kosi trawę z dróg krajowych wjeżdżał z drogi krajowej nr 9 na ich posesje na przerwę, co potwierdzają także sąsiedzi. Dodatkowo nadmienili, iż wywrotka nasypała ziemie na ich działkę, nie zajmując pasa drogi krajowej. Na ich posesji istnieje jeszcze jeden taki nasyp, tzw. wysepka (istniały już obie zanim kupili działkę). A zatem wina nie leży po ich stronie, tylko po ewentualnie po stronie poprzednich właścicieli. Oni tylko nasypali ziemie na ich działkę, nie zajmując pasa drogowego. Oni jako nowi właściciele nie zajmowali pasa drogowego, świadczą o tym zdjęcia zrobione przed zakupem działki. Oprócz tego, zostali wprowadzeni w błąd przez pracowników GDDKiA, o czym pisali już wcześniej. Wskazali, że ustawodawca w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego wprowadził zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z wyrażoną we wskazanym przepisie zasadą zaufania obywateli do organów państwa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. Oznacza to, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze. Jeżeli zatem na skutek wprowadzenia obywatela w błąd zapadło niekorzystnie dla niego rozstrzygniecie, to uzasadnione jest przyjęcie, iż naruszony został przepis art. 8 kpa. Z taką sytuacją w ocenie skarżących mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ich postępowanie było wynikiem wydawania im sprzecznych poleceń i informacji od osób działających w imieniu GDDKiA oraz pojawieniem się przerywanych linii co utwierdziło ich w przekonaniu o poprawności ich działania. Cały czas działali w dobrej wierze. Wobec powyższego wnieśli o ponowne rozpatrzenie naszej sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję własną wydaną w dniu [...] lutego 2011r. w części dotyczącej określonego w ww. decyzji okresu zajęcia pasa drogowego w km [...] + [...] SL drogi krajowej nr 9, bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia [...].07.2010 r. do dnia [...].11.2010 r., tj. 146 dni oraz ustalonej K. T. i Panu M. T. kwoty kary pieniężnej [...] zł i orzekł w tym zakresie: - ustalił okres zajęcia pasa drogowego w km [...] + [...] SL drogi krajowej nr 9, bez zezwolenia zarządcy drogi, od dnia [...].07.2010 r. do dnia [...].11.2010 r., tj. [...] dni; - ustalił K. T. i M.T. kwotę kary pieniężnej w wysokości: [...] zł za zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2, w okresie od dnia [...].07.2010 r. do dnia [...].11.2010 r., tj. [...] dni, bez zezwolenia zarządcy drogi, w km [...] + [...] SL drogi krajowej nr 9 polegające na wybudowaniu zjazdu na działkę o numerze ewid. [...], położoną w miejscowości K.. W pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] lutego 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że "Budowa (...) zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (...)". Natomiast za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości [...]-krotności opłaty ustalanej w oparciu o art. 40 ust. 4, który stanowi że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w wypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to zajęcie nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań. Zarządca drogi stwierdził fakt zajęcia pasa drogowego, bez wymaganej zgody, w km [...] + [...] SL drogi krajowej nr 9 w miejscowości K. poprzez wykonanie zjazdu na działkę o numerze ewid. [...] oraz udokumentował samowolne zajęcie pasa poprzez wpisy w książce objazdów kontrolnych drogi nr 9 i w formie dokumentacji fotograficznej. Zarządca drogi zatem ma obowiązek ustalić karę podmiotowi dokonującemu zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia. Nie jest zatem możliwe umorzenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, gdyż taka okoliczność nie została przewidziana w cytowanej wyżej ustawie o drogach publicznych. Państwo K. i M. T. w swoim wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podnieśli, że na wysokości przedmiotowej działki była linia krawędziowa przerywana P-7a służąca do oznaczania m. in. zjazdów, a pojazdy poruszające po drodze mogły zjeżdżać na ww. nieruchomość, co spowodowało "wyjeżdżenie" domniemanego zjazdu. Linia ciągła pojawiła się dopiero w październiku 2010 r. Natomiast nieustalony kierujący pojazdem wywrotką nasypał grunt na działkę nr [...] bez zajęcia pasa drogowego drogi krajowej. W dniu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 9, bez zezwolenia zarządcy, na wysokości działki nr ewid. [...] oznakowanie poziome, zgodnie z zatwierdzonym w dniu [...].12.2005 r. klauzulą rozpatrzenia nr [...] projektem stałej organizacji ruchu przy piśmie znak: [...], stanowiła linia ciągła krawędziowa P7-b. Oznakowanie to nie było korygowane do chwili obecnej, więc nie był i nie jest możliwy wjazd pojazdów na działkę nr [...] z drogi krajowej nr 9 bez naruszenia przez kierującego pojazdem zasad ruchu drogowego. Państwo T. nabyli przedmiotową nieruchomość o numerze ewid. [...] w K., z dostępem do drogi niższej klasy, w grudniu 2007 r.. Państwo T. występowali w 2009 r. z wnioskiem o lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 9, uzyskując od zarządcy drogi decyzję odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi niższej klasy - gminnej. Na działkę nr ewid. [...] nie istniał urządzony zjazd z drogi krajowej nr 9, w związku z czym brak jest danych w ewidencji zjazdów prowadzonej przez zarządcę drogi nr 9 w zakresie zjazdu w km [...] + [...] SL drogi nr 9, która jest odzwierciedleniem stanu istniejącego w terenie. Ponadto w 2009 roku na zlecenie GDDKiA Oddziału w K. Drogowa Pracownia Projektowa E. B. wykonywała projekt chodnika w ciągu drogi krajowej nr 9 w m. K.. Opracowywanie projektu chodnika, na zlecenie GDDKiA Oddział w K., przez ww. pracownię projektową nie uprawniało właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 9, do wykonania zjazdu na swoją nieruchomość. W trakcie procedury związanej z opracowaniem projektu chodnika Państwo T. podpisali w dniu [...].08.2009 r. umowę użyczenia nr [...], która upoważniałaby wyłonionego w przetargu wykonawcę chodnika do ewentualnego wejścia na działkę nr ewid. [...], aby zniwelować powstałą różnicę pomiędzy terenem tej działki a drogą krajową nr 9, w przypadku gdy byłby zaprojektowany zjazd w ramach opracowywanego projektu chodnika na tą działkę. Podpisanie ww. umowy przez Państwa Tomaszewskich nie uprawnia do wykonania przez Państwa T. zjazdu z drogi krajowej nr 9 na działkę nr [...]. Natomiast bezspornym faktem jest że na ww. działkę został wybudowany zjazd, bez zezwolenia, o nawierzchni gruntowej, który został zinwentaryzowany na mapie sytuacyjno-wysokościowej załączonej do wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi od 2009 r. przeprowadził postępowania administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego w km [...] + [...] drogi nr 9. Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].02.2011 r., znak: [...] jest kolejną decyzją w przedmiotowej sprawie. Przy czym zarządca drogi nr 9 nieprawidłowo ustalił w ww. decyzji okres samowolnego zajęcia pasa drogowego, tj . na [...] dni. Błąd w zakresie ustalenia okresu samowolnego zajęcia powstał w wyniku nieuwzględnienia wykonywania robót przywracających do stanu poprzedniego pas drogowy w dniu [...].11.2011 r. (co zostało udokumentowane w formie zdjęć i notatki służbowej). Prawidłowo określony okres zajęcia to [...] dni. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił ww. decyzję w części dotyczącej okresu zajęcia pasa drogowego drogi nr 9 i ustalenia wysokości opłaty karnej, i orzekł o okresie zajęcia, tj. [...] dni oraz zwiększył kwotę ustalonej kary za samowolne zajęcie pasa drogowego do [...] zł. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. T. i M. T. (dalej jako skarżący). Wnieśli o ponowne rozpoznanie ich sprawy w przedmiocie nałożenia na nich kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli wcześniej prezentowaną argumentację. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty co do decyzji nakładającej na nich karę pieniężną podnosząc, że zostali wprowadzeni w błąd przez urzędników. Gdy w sierpniu 2009 r. podpisywali dokumenty związane z udzieleniem przez nich zgody na przebudowę na trwale części zjazdu na ich działce oraz wejście na ich nieruchomość działająca z upoważnienia p. E. B. powiedziała, aby tego nie ruszali, bowiem w projekcie owy zjazd istnieje, dokładnie w tym samym miejscu. Dostali nawet projekt zjazdu indywidualnego nr [...] na działkę nr ewid. [...]. A dodatkowo linie przerywane utwierdziły ich w przekonaniu, że działają w dobrej wierze. Wielokrotnie też kontaktowali się z urzędnikami dróg krajowych w celu wyjaśnienia sytuacji - niestety bez skutku. Poza tym po uprzątnięciu zjazdu, zadzwonili do pana M. W., aby to potwierdził, wysłali także pismo z informacją. Dopiero po około miesiącu dostali odpowiedź ([...]), że "pas drogowy drogi nr 9 w miejscu zlikwidowanego zjazdu z drogi nie został przywrócony do stanu pierwotnego". Dopiero interwencja u Głównego Dyrektora w K. spowodowała, iż M. W. stwierdził, że teren został uporządkowany. Dodatkowo nadmienili, że nie wykonywali zjazdu, tylko w 2009 wywrotka, która dowoziła ziemię na ich nieruchomość wysypała ziemie, rozjechała ją, z czego powstał nasyp ziemny, domniemany zjazd. Skarżący powtórzyli ponadto argumentację dotyczącą naruszenia art. 8 kpa zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na wstępie wypada wskazać na podstawową zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Należy wskazać, że omawiana instytucja stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Zapewnia jej bowiem swobodę w realizowaniu prawa do odwoływania się od decyzji I instancji, bez ryzyka pogorszenia swojej sytuacji. Zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Daje on gwarancję stronie, iż wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, należy rozumieć jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą. Jednocześnie naruszenie prawa musi być tego rodzaju, że niemożliwe będzie zaakceptowanie danej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa i powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Jednocześnie ustawodawca dopuścił, że naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Należy również podnieść, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85, oba niepublikowane). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 1109/07 stwierdził, że "Posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. musi być zatem poprzedzone wnikliwą kontrolą, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. W sytuacji gdy dochodzi do przełamania powyższego zakazu, stosujący je organ winien uzasadnić swoje stanowisko, przy czym nie może ograniczyć się jedynie do ogólnikowych, powierzchownych stwierdzeń, mogących nasunąć chociażby cień podejrzenia o arbitralność." Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie, i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nieorzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. Z taką niewątpliwie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli skarżący i w wyniku rozpoznania tego wniosku, do którego z mocy art. 127 kpa stosuje się przepisy o odwołaniu, określono dłuższy okres zajmowania pasa drogowego i ustalono wyższą z tego tytułu karę. Stanowi to ewidentne naruszenia zakazu określonego w art. 139 kpa, a uzasadnienie skarżonej decyzji w najmniejszym stopniu nie wyjaśnia powodów odstąpienia od tej zasady. Już tylko z tego powodu decyzja organu odwoławczego winna ulec uchyleniu. Poza tym co najmniej za niezrozumiałe należało uznać stanowisko organu II instancji w zakresie ustalenia dłuższego okresu zajmowania pasa. Przyjęcie na podstawie notatki służbowej, że w dniu [...].11.2011 r. pas był nadal zajmowany, bowiem wykonywano przy nim roboty, należy uznać za dowolne. Wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu znaczna część ustaleń została poczyniona w oparciu o treść notatek urzędowych. Praktyka taka jest niedopuszczalna. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd co do tego, że notatka urzędowa nie może stanowić dowodu tego, co zostało w niej stwierdzone. Udokumentowanie stanu faktycznego co do zajmowania pasa drogowego winno nastąpić poprzez dokonanie kontroli lub oględzin. W prawidłowo sporządzonym protokole kontroli lub oględzin zostaje utrwalony stan rzeczy, jaki zastano na miejscu. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w tej czynności stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Dodatkowo należy podnieść, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Uwagi te dotyczą nie tylko ustalenia końcowego okresu zajmowania pasa drogowego, ale również początkowego. Zwrócić też należy uwagę, że aby Sąd miał możliwość pełnej kontroli rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania administracyjnego musi dysponować pełnym materiałem dowodowym. Z tego powodu niewystarczające jest powoływanie się na ustalenia faktyczne poczynione w ramach innego postępowania, lecz niezbędne jest przedstawienie wszystkich dowodów istotnych dla sprawy. W odniesieniu do niniejszego postępowania uwagi te dotyczą ustaleń co do powierzchni zajętego pasa drogowego. Za uchybienie należy też uznać brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych przez stronę. Skarżący wskazywali między innymi na to, że przedmiotowy zjazd nie został przez nich wykonany, nie został rozebrany na skutek wprowadzenia w błąd przez pracowników organu. Nie odniesiono się też do twierdzenia o wcześniejszym zgłoszeniu wykonania rozbiórki zjazdu. W ten sposób nie oceniono zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Rozpoznając ponownie sprawę Organ II instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania a w szczególności zgromadzi w sprawie pełny materiał dowodowy w zakresie powierzchni zajętego pasa, początkowego i końcowego okresu zajęcia, a także rozważy i odniesie się do wszystkich zarzutów skarżących. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a.