VIII SA/Wa 855/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organy wskazały przepisy art. 16a ust. 1 – 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu I instancji [...] lipca 2013 r. Powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, który ostatecznie uznał, że skarżącej należało odmówić przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoją matką. Skarżąca była bowiem zatrudniona wiele lat wcześniej, tj. w okresie od 1984 r. do 1998 r. Status osoby bezrobotnej utraciła nadto w 2006 r. z powodu ukończenia 60 roku życia. Mąż skarżącej został zaś uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji orzeczeniem z [...] maja 2011 r. (na 3 lata). Rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło zatem z powodu konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zaś, jeżeli spełnione zostaną wszystkie warunki, o których mowa w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. 1.3. W odwołaniu skarżąca wskazała na zły stan zdrowia męża oraz ich trudną sytuację finansową. Podniosła, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną całkowicie niezdolną do pracy oraz wymaga stałej opieki ze strony skarżącej. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO stwierdziło, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., niezbędnych do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO wyjaśniło, że wszystkie warunki wskazane w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. muszą zostać spełnione łącznie, aby uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] września 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję SKO. Autor skargi przedstawił trudną sytuację rodzinną skarżącej i jej męża, który jest osobą niepełnosprawną, faktycznie niezdolną do samodzielnej egzystencji. Opiekę nad mężem sprawuje skarżąca, która z tej przyczyny od kilku lat nie może podjąć zatrudnienia. Skarżąca oświadczyła, że jej mąż choruje od wielu lat. Wystąpiła do Sądu o pozytywne rozpatrzenie jej prośby. 2.2. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Zauważył, że zarzuty skargi dotyczą w zasadzie tych samych zagadnień, które zostały podniesione w odwołaniu i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmówienia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organów, należało odmówić skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym mężem. Była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, ale w latach 1984 – 1998. Status osoby bezrobotnej utraciła nadto w 2006 r. z powodu ukończenia 60 roku życia. Mąż skarżącej został zaś uznany orzeczeniem z [...] maja 2011 r. (na 3 lata) za całkowicie niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji. Rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło zatem z powodu konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli spełnione zostaną wszystkie warunki, o których mowa w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. Zdaniem organów, jedna z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.s.r. nie została spełniona. 4.1. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został wprowadzony do tej ustawy od 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek wymienionych w przepisach art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r., a także niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8. 4.2. Zdaniem Sądu, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Organy nie ustaliły bowiem, czy skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. przed [...] lipca 2013 r. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie skarżąca oświadczyła, że nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie ustaliły nadto, czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym mężem w okresie poprzedzającym 2011 r. Wskazane uchybienie procesowe mogą mieć zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Organy naruszyły także przepisy prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki, o których mowa w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) u.p.p.s.a., powodujące konieczność wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Wadliwy jest bowiem zdaniem Sądu pogląd prezentowany przez organy, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć wyłącznie [podkreślenie Sądu] sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona wyżej interpretacja jednej z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", nie dotyczy bowiem w ocenie Sądu osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. W odniesieniu do tych osób pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przewidziane w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy bowiem rozumieć szeroko, mając na względzie cel omawianej regulacji. Jej istotą jest zaś przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W świetle powyższych rozważań, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez te osoby, które przed 7 grudnia 2012 r. pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., rezygnując ze swojej aktywności zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodać należy, że ustawodawca nie wprowadził w art. 16a ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wymagania od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, która uprzednio pobierała świadczenie pielęgnacyjne, by w celu uzyskania tego zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, przewidzianej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. 5. Zarzuty i związaną z nimi argumentację skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarga ma charakter opisowy i nie zostały w jej treści wyraźnie sprecyzowane zarzuty dotyczące naruszenia określonych przepisów postępowania lub (i) prawa materialnego. Z tego względu brak jest podstaw do kontynuowania rozważań w zakresie oceny zarzutów skargi. Dodać warto, że sądy administracyjne nie zostały dotychczas wyposażone w kompetencje reformatoryjne. Nie posiadają zatem uprawnień do przyznawania wnioskodawcom (skarżącym) świadczeń pielęgnacyjnych lub (i) specjalnych zasiłków opiekuńczych. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. Obowiązkiem organu będzie zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy skarżąca przed 1 stycznia 2013 r. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i na jaki okres. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c), a także art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.