VIII SA/Wa 856/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt"), działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] (dalej jako "Stowarzyszenie") do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o usunięciu odpadów z terenu działki nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] dla właściciela odpadów. W uzasadnieniu Wójt przytoczył brzmienie art. 31 k.p.a. Wyjaśnił, że organizacja społeczna żądając wszczęcia i dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. Dalej organ wyjaśnił rozumienie pojęcia "interes społeczny". Wójt uznał, że we wniosku Stowarzyszenia nie znajduje spełnienia ani pierwszej ani drugiej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z załączonego statutu Stowarzyszenia i zawartych w nim w pkt 3 i 4 postulatów nie wynika, że jego celem jest np.: działanie na rzecz ochrony środowiska m.in. poprzez podejmowanie działań zmierzających do zagospodarowania i redukcji odpadów. Punkty te tylko ogólnie wykazują, że celem działania Stowarzyszenia jest ochrona środowiska. Pojęcie to jest zbyt szerokie by móc odnieść je bezpośrednio do przedmiotowej sprawy. Organ I instancji zaznaczył, że stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. jedną z przesłanek koniecznych do dopuszczenia organizacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest interes społeczny, którego Stowarzyszenie nie udowodniło w żaden sposób. Podniósł, że w uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny, wynikający z dwóch okoliczności. Pierwszą z nich jest położenie nieruchomości, której postępowanie dotyczy na terenie obszaru Natura 2000 i Obszaru Chronionego Krajobrazu, a drugą przewlekłość postępowania. Zdaniem Wójta takie uzasadnienie nie jest wystarczające i nie uzasadnia interesu społecznego nawet w najmniejszym stopniu. Przesłanki, na które powołuje się Stowarzyszenie, które chce przystąpić do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie usunięcia odpadów, jest niewystarczające i nieprecyzyjne. Brak jest wykazania istotnego związku z konkretną sprawą. Nadto organ administracyjny nie znalazł w tym uzasadnieniu określenia jakiego typu interesy będą, bądź miałby być reprezentowane czy też jakie prawa będą chronione. Organizacja społeczna, ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie winna konkretnie i szczegółowo wykazać swój interes społeczny w postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu społecznego. Konkludując Wójt uznał, że Stowarzyszenie nie spełniło przesłanek uzasadniających i warunkujących prawo dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Nie tylko nie wykazało związku pomiędzy swoimi celami i zadaniami a przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, ale także nie wykazało konkretnego interesu społecznego. We wniesionym zażaleniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości rozstrzygnięcia Wójta i orzeczenie co do istoty, poprzez dopuszczenie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania na prawach strony. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: 1) art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia braku formalnego, to jest wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa; 2) art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez doręczenie postanowienia bezpośrednio Stowarzyszeniu, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi; 3) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają jego udziału w sprawie; 4) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że interes społeczny nie przemawia za udziałem Stowarzyszenia w sprawie. Postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Kolegium wskazało na brzmienie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podało, że w niniejszej sprawie występuje pierwsza z wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka, iż cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Nie zachodzi natomiast druga z przesłanek warunkująca dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia na jego żądanie, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. SKO, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosło, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Przy czym, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania nie może poprzestać na przedstawieniu swych celów statutowych. Organizacja powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów - pod tym warunkiem można mówić, że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Kolegium stwierdziło, że ogólnikowość zgłoszonego żądania Stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania, do którego żąda dopuszczenia w powiązaniu z interesem społecznym. Brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Stowarzyszenie winno także uprawdopodobnić, że jego udział przyczyni się do lepszego wypełnienia przez prowadzone postępowanie administracyjne jego celów, czego zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazało. W ocenie Kolegium ogólnikowe wskazanie przez Stowarzyszenie, że przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości położonej na terenie obszaru Natura 2000 i Obszaru Chronionego Krajobrazu, nie przesądza samo w sobie o istnieniu interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do prowadzonego postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska (obszarów chronionych), ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Także powołanie się przez Stowarzyszenie na rażącą przewlekłość prowadzonego postępowania, co wskazuje na potrzebę objęcia go szczególnie wnikliwą społeczną kontrolą, zdaniem Kolegium nie przesądza w okolicznościach niniejszej sprawy o istnieniu interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do prowadzonego postępowania. Zdaniem Kolegium, interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza, że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, przystępującej do postępowania. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania, na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Zdaniem Kolegium, w sprawie niniejszej Stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Same cele statutowe tożsame z przedmiotem danej sprawy są niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie w sprawie usunięcia odpadów. Udział organizacji społecznej, która ma tylko w statucie (regulaminie) wpisany cel ochrona środowiska naturalnego, a nie przedstawia żadnych w tej mierze realnych osiągnięć, jest zbędny. We wniosku Stowarzyszenia brak jest jakiegokolwiek odwołania się, np. do przydatnej w sprawie usunięcia odpadów wiedzy merytorycznej członka (-ów) Stowarzyszenia. Za uzasadnieniem dla interesu społecznego, nie może świadczyć tylko fakt, że dana organizacja społeczna posiada doświadczenie w podobnych postępowaniach oraz dysponuje pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i pokrewnych, lecz autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia takich wartości, jak zdrowie lub życie ludzkie. Konkludując Kolegium stwierdziło, że ogólnikowo sformułowany wniosek przez Stowarzyszenie, w którym nie określono interesu społecznego skonkretyzowanego w niniejszej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań, nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek art. 31 § 1 k.p.a. Nie może również prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego swoje żądanie. Stowarzyszenie nie wykazało bowiem, że za dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów przemawia interes społeczny. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżące Stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego wniosło o uchylenie wydanych w sprawie postanowień i orzeczenie co do istoty poprzez dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wydanemu rozstrzygnięciu autor skargi zarzucił: 1) art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art 33 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie, że pomimo zaniechania wezwania skarżącego przez Wójta do uzupełnienia braku formalnego, to jest pomimo braku wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa, postanowienie Wójta odpowiada prawu; 2) art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez uznanie, że pomimo doręczenia postanowienia Wójta bezpośrednio skarżącemu, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, postanowienie Wójta odpowiada prawu; 3) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że interes społeczny nie przemawia za udziałem Stowarzyszenia w sprawie. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Istota kontrolowanej przez Sąd sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony, w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o usunięciu odpadów, z uwagi na niespełnienie przez Stowarzyszenie ustawowej przesłanki posiadania interesu społecznego. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony definiuje sam k.p.a. w art. 28. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ten udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej z ww. ustawowych przesłanek bowiem cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd akceptuje to rozumowanie, gdyż z pkt 3 Regulaminu Stowarzyszenia, wynika, że celem jego działania jest ochrona środowiska. Terenem działania Stowarzyszenia jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2 Regulaminu Stowarzyszenia). Środki działania Stowarzyszenia to między innymi: podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska kierując się obowiązującym prawem; podejmowanie przewidzianych prawem działań interwencyjnych w przypadku naruszania przepisów ochrony środowiska; włączanie się do prac organów administracji państwowej, władz samorządowych oraz instytucji opiniodawczych i kontrolnych związanych z ochroną środowiska; występowanie na prawach strony jako reprezentanta interesu (faktycznego lub prawnego) o charakterze społecznym w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych (pkt 4.1., 4.3., 4.4. i 4.5. Regulaminu Stowarzyszenia). Sporną w sprawie jest kwestia, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Jak słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podziela wywody organu odwoławczego, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07 Lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., II OSK 1339/09). Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, Lex nr 1217445). Z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby Stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby udział w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o usunięciu odpadów z terenu działki nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] dla właściciela odpadów. We wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skarżące Stowarzyszenie uzasadniło przesłankę "interesu społecznego" okolicznością, że postępowanie dotyczy nieruchomości położonych na terenie obszaru Natura 2000 i Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz rażącą przewlekłością prowadzonego postępowania, co wskazuje na potrzebę objęcia go szczególnie wnikliwą społeczną kontrolą. Zdaniem Sądu tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że skarżące Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony. Przedmiotowy wniosek nie został bowiem poparty stosownymi argumentami. Tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podane przez stronę skarżącą okoliczności mają charakter bardzo ogólny, nie zaś konkretny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 Kpa. Taka ocena przedmiotowego stanu faktycznego dokonana przez organ, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.