VIII SA/Wa 857/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania A.Z. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent R." lub "organ I instancji") z [...] lipca 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organy wskazały przepisy art. 16a ust. 1 – 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, który ostatecznie uznał, że skarżącej należało odmówić przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek wskazanych w art. 16a u.ś.r., czyli nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoją matką. Skarżąca była bowiem zatrudniona, ale w okresie od [...] listopada 1982 r. do [...] września 1989 r. Później była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Skarżąca legitymuje się nadto orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i do [...] maja 2012 r. pobierała zasiłek stały. Od [...] czerwca 2012 r. nabyła zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Spełnia kryterium dochodowe. Jednak rozwiązanie stosunku pracy nie nastąpiło z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zaś, jeżeli spełnione zostaną wszystkie warunki, o których mowa w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. Organ I instancji dodał, że "stopień niepełnosprawności matki skarżącej [dopisek Sądu] datuje się od [...].04.2012 r.". 1.3. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej matka jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu oraz wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Opiekę nad matką sprawuje zaś skarżąca, której wcześniej przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mogła zatem i nie może podjąć zatrudnienia, gdyż jej matka wymaga stałej opieki oraz pomocy w codziennej egzystencji. Skarżąca opisała nadto schorzenia, na które cierpi jej matka i przedstawiła sytuację w ujęciu chronologicznym. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, SKO stwierdziło, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., niezbędnych do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO wyjaśniło, że wszystkie warunki wskazane w art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r. muszą zostać spełnione łącznie, aby uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy. Nadto pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności musi występować bezpośredni związek przyczynowy. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] września 2013 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję SKO. Autor skargi wystąpił o dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż w jego ocenie skarżąca spełnia warunki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wcześniej nabyła bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca za niezrozumiałe uważa pozbawienie jej nabytego uprzednio prawa i odmówienie przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. 2.2. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Zauważył, że rezygnacja z zasiłku stałego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. Organ odwoławczy dodał na marginesie, że zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uprawnienie do zasiłku stałego wyklucza prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmówienia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organów, należało odmówić skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją niepełnosprawną matką. Była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, ale w latach 1982 – 1989. Później była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Przed przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego pobierała nadto zasiłek stały. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. 4.1. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został wprowadzony do tej ustawy od 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek wymienionych w przepisach art. 16a ust. 1 – 2 u.ś.r., a także niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8. 4.2. Zdaniem Sądu, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. Wadliwy jest bowiem w ocenie Sądu pogląd prezentowany przez organy, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć wyłącznie [podkreślenie Sądu] sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona wyżej interpretacja jednej z przesłanek, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", nie dotyczy bowiem w ocenie Sądu osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r. W odniesieniu do tych osób pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przewidziane w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy bowiem rozumieć szeroko, mając na względzie cel omawianej regulacji. Jej istotą jest zaś przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W świetle powyższych rozważań, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez te osoby, które przed 7 grudnia 2012 r. pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., rezygnując ze swojej aktywności zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodać należy, że ustawodawca nie wprowadził w art. 16a ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wymagania od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, która uprzednio pobierała świadczenie pielęgnacyjne, by w celu uzyskania tego zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, przewidzianej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za spóźnione i nieprecyzyjne Sąd uznał nadto powoływanie się przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę na okoliczności i związaną z nimi argumentację prawną, które nie istniały w dniu składania przez skarżąca wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) u.ś.r.). 5. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego czy też pozbawienie skarżącej mocą przepisów ustawy zmieniającej tego świadczenia. Sądy administracyjne nie zostały nadto dotychczas wyposażone w kompetencje reformatoryjne. Nie posiadają zatem uprawnień do przyznawania wnioskodawcom (skarżącym) specjalnych zasiłków opiekuńczych lub (i) świadczeń pielęgnacyjnych. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.