VIII SA/Wa 857/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w zaskarżonej decyzji; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w Pi. (dalej jako “skarżąca" lub “spółka"), od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] ustalającej skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ulicy W. o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...][...][...][...] z obrębu [...]. ark. [...]. wskutek podziału działki oznaczonej nr [...], orzekło o uchyleniu ww. decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że po raz kolejny rozpoznaje niniejszą sprawę. Poprzednie decyzje organów obu instancji zostały bowiem uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. Akt VII SA/Wa 150/13. W następstwie powyższego Prezydent Miasta R. wydał kolejną decyzję ustalającą spółce opłatę adiacencką. Decyzję tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem zastosowania się do zaleceń Sądu poprzez zlecenie wykonania prawidłowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta R. wydał decyzję z dnia [...] marca 2014 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, od której to spółka złożyła odwołanie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z czym ustalona kwota opłaty adiacenckiej jest obliczona wadliwie. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dalej w swoim uzasadnieniu, organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały przesłanki prawne do wszczęcia postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej dla spółki z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek podziału dokonanego na jej wniosek. Ustalenie kwoty opłaty nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym ustalona została wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym dla dokonania wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Dokonał charakterystyki cech rynkowych wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca podał, że wyodrębniono grunty podobne do wycenianego pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, przeznaczenia w studium, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu oraz określonymi według ewidencji gruntów i budynków jako użytki leśne w całości bądź w części. Wartość wycenianej działki została skorygowana ze względu na jej cechy indywidualne. Stosując powyższy sposób i metodę wyceny oraz współczynniki korygujące, rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [...] zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, a 30% z powyższej kwoty stanowi [...] zł i opłatę w takiej wysokości ustalił dla spółki organ I instancji. W konkluzji uzasadnienia swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wskazało, że analizując wykonany operat szacunkowy stwierdzić należy, iż wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają wzrost wartości przedmiotowej działki. Operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom i spełnia warunki określone w przepisach ustawy. Sporządzona przez rzeczoznawcę opinia w formie operatu szacunkowego stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości na skutek jej podziału. Mając na uwadze powyższe należało więc orzec na podstawie art.138 § 1 pkt. 1 K.p.a., jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., z urzędu sprostowało oczywistą omyłkę w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], w ten sposób, że: - na stronie 1 w wierszu [...] od góry widnieje zapis: na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) a powinno być: - "na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267)"; - na stronie 1 w wierszu [...] od góry widnieje zapis: "uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji" a powinno być: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" . W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. orzekł w sentencji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta R. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia jego decyzji wynika natomiast, że decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, co dodatkowo potwierdza zamieszczenie w końcowej części jej uzasadnienia zdania, iż "mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło jak w sentencji". Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. zostało wpisane błędnie (błąd przy przepisywaniu), ponieważ jak wynika z uzasadnienia sentencja ta powinna była rozstrzygnąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. bowiem ustalony stan faktyczny i przepisy prawa uzasadniały rozstrzygnięcie w trybie wskazanego przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2014 r. ze zmianą dokonaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosła spółka wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji błędnie przeprowadził wycenę tzw. wzrostu wartości jej nieruchomości przed i po podziale. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy zawiera błędy. Przedmiotowa nieruchomość to grunt leśny, dla którego ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego i ustalaniu wartości tej nieruchomości przed podziałem i po podziale winien był to uwzględnić nie tylko w teorii, ale zamieścić w opracowaniu wykaz nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego. Biegły nie uwzględnił, ze zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości, a nie faktem ceny działki, np. po zapłaceniu kosztów wycięcia drzewostanu na cele na które skarżąca uzyskała warunki zagospodarowania i zabudowy. Te z kolei nie są zależne od momentu w którym można je było ponieść - przed podziałem czy po podziale. Skoro ich do tej pory nie poniesiono, to nie ma to wpływu na wartości poszczególnych działek nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, następnie sprostowana postanowieniem organu odwoławczego na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Z przedmiotowego postanowienia wynika, że podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 138 § 1 K.p.a. gdyż wolą organu odwoławczego było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał więc, że jego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest oczywistą omyłką pisarską, która to podlega sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Wyjaśnić należy, że sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 K.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. W szczególności oczywista omyłka w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało przyjęte, że w omawianym trybie nie można w żadnym wypadku prostować wad istotnych decyzji, tzn. błędów i omyłek istotnych, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc odnoszących się do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Prostowanie tego rodzaju wad prowadziłoby do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia (por. B. Moraczewski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków pod red. L. Klat-Werteleckiej i A. Mudreckiego ODDiK, Gdańsk 2013, s. 471 i nast.). Tak więc, sprostowanie na podstawie ww. przepisu nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne m.in. w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 551). Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy innego powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, z treścią żądania strony, z zawartością materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też z innymi okolicznościami. Oznacza to, że sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone powyższym przepisem. Również, w doktrynie jak i orzecznictwie bezsporne jest, że merytoryczny błąd rozstrzygnięcia nie może być prostowany jako oczywista omyłka, a zmiana merytorycznej treści decyzji poprzez sprostowanie oczywistej omyłki stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. IV SA 618/96, z dnia 20 listopada 2008r., sygn. II GSK 498/08). Oczywista omyłka to bowiem omyłka stojąca co do istoty na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi. Zmiana rozstrzygnięcia wyrażonego w decyzji, nawet powziętego wskutek błędu, nie podpada pod pojęcie oczywistej omyłki, której dotyczy art. 113 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 433). W związku z powyższym stwierdzić należy, że dokonane przez organ odwoławczy sprostowanie nie mieści się w katalogu błędów i omyłek, które podlegają sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a., nie jest to bowiem ani błąd pisarski czy rachunkowy, ani inna oczywista omyłka. Sprostowanie w ww. postanowieniu prowadzi w sprawie do istotnej zmiany rozstrzygnięcia, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska przyjętego przez skład orzekający w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1534/08, z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1439/08 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Merytoryczny błąd rozstrzygnięcia nie może być bowiem prostowany jako oczywista omyłka, a zmiana merytorycznej treści postanowienia poprzez sprostowanie oczywistej omyłki stanowi rażące naruszenie prawa (art. 113 § 1 K.p.a.) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Skoro więc organ odwoławczy nie mógł postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. dokonać sprostowania zaskarżonej decyzji bowiem jego błąd nie stanowił oczywistej omyłki pisarskiej, w konsekwencji uznać należy, że decyzja ta narusza art. 138 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięcia organu wynika bowiem, że jego podstawę stanowił § 2 tego artykułu, tj. uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, natomiast z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że jego wolą było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 K.p.a.). Brak konsekwencji organu odwoławczego co do rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, stanowiący istotną rozbieżność w tym zakresie, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji przedwczesna jest ocena sądu administracyjnego co do meritum sprawy, bowiem organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącej i wydać na podstawie art. 138 K.p.a. stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O stwierdzeniu nieważności postanowienia wymienionego w pkt 2) sentencji wyroku Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135, zaś w przedmiocie wykonalności (pkt 3) na mocy art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. jak w punkcie 4) wyroku.