VIII SA/Wa 86/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w [...] (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840; dalej: "u.o.z.") podjęła uchwałę nr [...] z [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2018 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 5 u.o.z. z związku z art. 87, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 115, § 135, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez brak wskazania w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały, pomimo takiego obowiązku ustawowego, sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z przekroczeniem delegacji ustawowej art. 11a ust. 1 u.o.z. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podjęta uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11 a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5 ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Prokurator podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 2 załącznika do cytowanej uchwały środki finansowe przeznaczone na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt zabezpieczone zostały w budżecie Gminy [...] i wynoszą na 2018 r. [...] zł. Istotne naruszenie prawa polega na niewypełnieniu, pomimo jednoznacznie określonego w art. 11 ust. 5 u.o.z. obowiązku wskazania zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu, czyli określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego przekłada się negatywnie na ważność całej uchwały albowiem nie jest dopuszczalne określenie w innym akcie kwoty przeznaczonej na realizację programu. Narusza przepisy prawa pozastawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionych do opiniowania programu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że program na 2018 r. utracił swoją ważność z dniem [...] grudnia 2018 r. na skutek upływu czasu, na jaki został przyjęty. Aktualnie trwają prace nad projektem programu na 2019 r. Wnioski skarżącego mogą więc zostać uwzględnione na etapie tworzenia nowego programu. Wojewoda [...] jako organ nadzoru nie stwierdził zaś uchybień bądź przekroczenia delegacji zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd, Prokurator popierając skargę dodatkowo podniósł, że przepisy § 5 ust. 2, 4 i 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają art. 11a ust. 2 u.o.z. Prawodawca lokalny nie wykonał w stopniu pełnym uregulowania wynikającego z ww. przepisu, bowiem uregulował jedynie dokarmianie kotów. Ponadto nie uregulowano w ogóle kwestii kastracji i sterylizacji zwierząt w schronisku. W uchwale zabrakło również uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zwanej dalej "p.p.s.a." W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała organu z [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r. Stosownie do art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno -konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno - konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno -abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Art. 11a ust. 1 u.o.z. stanowi, że rada gminy, wypełniając obowiązek wskazany w art. 11 ust. 1, czyli obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4)obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skuteczna realizacja wskazanych w ww. przepisach zadań wymaga dokładnego skonkretyzowania sposobu ich realizacji. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z., tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinna zatem zawierać elementy wskazane wyżej jako elementy obligatoryjne wraz ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/17, Lex nr 2424168). W orzecznictwie odnoszącym się do kwestii prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie ww. przepisu podkreśla się konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (vide: wyroki NSA z 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13, i z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, orzeczenia.nsa.gov.pl. dalej jako CBOIS). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11 a ust. 2 u.o.z. powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres - corocznie (do dnia 31 marca - art. 11a ust. 1 ustawy). Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie bowiem z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację (co Rada Gminy określiła w § 6 ust. 2), ale także sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia programu. Dlatego też, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota [...] złotych. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Trafnie więc zauważył skarżący, że skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zasługują również na uwzględnienie zarzuty dodatkowo podniesione przez skarżącego na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd. Zapisy § 5 ust. 2, 4 i 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają art. 11a ust. 2 u.o.z. bowiem Rada Gminy nie wykonała w stopniu pełnym uregulowania wynikającego z ww. przepisu ustawy. Organ w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały uregulował jedynie kwestię dokarmiania kotów, pomijając inne formy opieki nad tymi zwierzętami. Rada Gminy nie uregulowała również w ogóle w § 5 ust. 4 kwestii kastracji i sterylizacji zwierząt w schronisku. W § 5 ust. 8 zabrakło zaś uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów. Z powyższych zapisów załącznika do uchwały wynika bowiem jedynie deklaracja, że gmina będzie powyższe kwestie realizowała, brak jest natomiast jakiejkolwiek konkretyzacji w jaki sposób będzie to czyniła. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.