VIII SA/Wa 876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej: "skarżący") od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] wydanej z up. Wójta Gminy W. przez Sekretarza Gminy (dalej: "organ I instancji") odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na synów S., P. i M. rodzeństwo Z. wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2004/2005 orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104, art. 130 § 4 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 12 ust. 1, ust. 3-4 art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2003 r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz zgodnie z rozporządzeniem z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2004 r. Nr 45 poz. 433), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego złożonego dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił skarżącemu świadczenia w formie: zasiłków rodzinnych wnioskowanych na okres [...] września 2004 r. – [...] sierpnia 2005 r. na dzieci S. Z., P. Z., M. Z. oraz dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na ww. synów, jak i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, wnioskowanego na S. Z., na wskazany wyżej okres. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana dwukrotnie przez organ odwoławczy, jak również przez sąd administracyjny. Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z wytycznymi zawartymi we wskazanej decyzji Kolegium nie zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ I instancji, ze względu na fakt, że pomimo wielokrotnych wezwań Wójta Gminy W. wobec skarżącego o dostarczenie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, nie został złożony wniosek w wyznaczonym terminie. Skarżący przedmiotowy wypełniony formularz złożył dopiero w dniu [...] kwietnia 2013r., w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na synów za okres zasiłkowy 2004/2005. Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż M. Z. uprawniona do świadczeń rodzinnych na synów w okresie zasiłkowym 2004/2005 nie składała w ogóle wniosku wraz z wymaganymi dokumentami o przyznanie zasiłków rodzinnych na synów na ten okres zasiłkowy. Dlatego też organ I instancji podniósł, iż nie można przyjąć na zasadzie domniemania złożenia na tenże okres zasiłkowy wniosku przez skarżącego. Wskazał, iż skarżący wniosek taki złożył dopiero w dniu [...] kwietnia 2013r., czyli po terminie, dlatego też odmówiono wnioskowanych świadczeń. Organ I instancji przytoczył jednocześnie treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił m.in. błędne ustalenie, iż jego wniosek złożony w dniu [...] marca 2009 r. został złożony po terminie, skoro za tenże okres bezzasadnie wnioski składała M. Z., a które to decyzje zostały uchylone. Dlatego też – zdaniem skarżącego – postępowanie winno doprowadzić do ustalenia osoby, której taki zasiłek należy wypłacać. Skoro więc wniosek o przedmiotowe świadczenia złożyła M. Z. to skarżący nie miał wiedzy, czy taki wniosek może złożyć również on. Nadto zauważył, iż organ wiedział, że to on sprawuje wyłączną opiekę nad synami. Kolegium wskazaną na wstępie i zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że kluczową w sprawie kwestią było ustalenie przez organ I instancji, czy o wnioskowane przez skarżącego świadczenia na synów, w okresie zasiłkowym 2004/2005 ubiegała się ich matka – M. Z., a jeżeli tak, to czy zostały jej przyznane, czy prowadzone było postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu jej świadczeń rodzinnych na synów, czy też nałożony został na nią obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Gdyby bowiem M. Z. złożyła wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na synów, a okazałoby się, że nie miała ona prawa do świadczeń rodzinnych na omawiany okres zasiłkowy, to na zasadzie domniemania należałoby przyjąć, że z datą taką mógł wpłynąć wniosek skarżącego. W wyniku analizy akt sprawy Kolegium stwierdziło, że M. Z. nie składała wniosku o zasiłki rodzinne na synów na okres zasiłkowy 2004/2005, a zatem twierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie uznało za bezsprzeczne. W ocenie Kolegium nie mogło zatem dojść do sytuacji, że M. Z. pobrała nienależnie świadczenia rodzinne na synów we wskazanym okresie zasiłkowym, a zatem nie może być mowy o przyjęciu na zasadzie domniemania, że wniosek od skarżącego wpłynął w dacie złożenia wniosku przez M. Z. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż pierwszy wniosek pochodzący od skarżącego wpłynął do organu I instancji w dniu [...] marca 2009r., lecz wniosek ten dotyczył okresu zasiłkowego 2008/2009, o czym świadczą wszelkie wymagane dokumenty, w tym dotyczące dochodu rodziny odnoszącego się do tego okresu zasiłkowego. Natomiast wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na synów za okres zasiłkowy 2004/2005 wraz z wymaganymi dokumentami skarżący złożył dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc po znacznym upływie okresu zasiłkowego 2004/2005. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż że nie było żadnych przeszkód, aby skarżący ubiegał się w trakcie trwania tego okresu zasiłkowego o zasiłki rodzinne i dodatki dla synów, którzy pozostawali wówczas pod jego opieką. Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów art. 27 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. Konkludując wskazało, iż z uwagi na nie złożenie przez skarżącego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami w trwającym wówczas okresie zasiłkowym 2004/2005, nie jest możliwe obecnie ustalenie prawa do tych świadczeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia (winno być zaskarżonej decyzji – dopisek Sądu) Kolegium w dnia [...] sierpnia 2013 r. w całości. Autor skargi zarzucił: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego w tym interesu obywatela – skarżącego; 2) nieuwzględnienie bezspornego faktu sprawowania opieki przez skarżącego nad małoletnimi dziećmi w okresie, w którym odmówiono przyznania jemu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku wynikającego m.in. z orzeczeń sądu rodzinnego, przyznającego sprawowanie władzy rodzicielskiej i ustalenie miejsca pobytu dzieci przy ojcu w czasie, w którym przysługiwały przedmiotowe świadczenia; 3) błędne ustalenie, iż wniosek skarżącego o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci w związku z faktycznie sprawowaną opieką złożony w dniu [...] marca 2009 roku był wnioskiem złożonym po terminie skoro za tenże okres bezzasadne wnioski składała M. Z., a które to zostały uchylone, dlatego w konsekwencji postępowanie winno doprowadzić do ustalenia osoby, której taki zasiłek należy wypłacać, tym bardziej że jak wynika z wytycznych sądu administracyjnego organ powinien działać zgodnie z przepisami obligującymi do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i przestrzegać zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, a to stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana z uwzględnieniem powyższych zasad doprowadziła do uznania, że skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą przyznania M. Z. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku dla synów: S., P. i M. na okres zasiłkowy od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. Na wstępie należy wskazać, iż zasiłek rodzinny jest świadczeniem mającym na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 2 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Postępowanie o przyznanie świadczenia rodzinnego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Do takiego twierdzenia prowadzi treść przepisu art. 23 ust. 1 u.ś.r. Wynika z niego, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 u.ś.r. w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenia te wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka, który pierwszy złożył wniosek. Jeżeli natomiast dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje (ust. 2 art. 27 u.ś.r.). Nadto ze względu na to, że w myśl art. 24 ust.1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i art. 17, na okres zasiłkowy, przeto na każdy kolejny okres zasiłkowy winien być złożony nowy odrębny wniosek dotyczący zasiłku rodzinnego i dodatku do niego, przy czym prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). W tym miejscu przypomnieć wypada, iż zaskarżona decyzja dotyczy świadczeń z okresu zasiłkowego od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. Zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 października 2009 r. przez pojęcie okres zasiłkowy należało rozumieć okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Tym samym, w świetle wcześniejszych wywodów dla stwierdzenia, iż wniosek o świadczenia rodzinne za okres zasiłkowy od dnia [...] września 2004 r., do dnia [...] sierpnia 2005 r. (o ile świadczenia miałyby być przyznane za cały okres zasiłkowy), został złożony w terminie, konieczne jest wykazanie, iż o wpłynął on najpóźniej we wrześniu 2004 r. Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżącego o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, który wpłynął dnia [...] marca 2009 r., zaś jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 544/09 organ nie wyjaśnił zakresu żądania tego wniosku, albowiem skarżący "we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. żądał świadczeń rodzinnych za okresy od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] stycznia 2009r., co najmniej takich, jakie otrzymywała jego była żona." Z powyższego wynika jednocześnie, iż skarżący przed 2009 rokiem nie składał wniosku o przyznanie świadczeń, o których mowa w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach trafnie, z uwagi na treści art. 27 ust. 1 u.ś.r. Kolegium za kluczową kwestię uznało ustalenie czy o wnioskowane przez skarżącego świadczenia na synów w okresie zasiłkowym 2004/2005 ubiegała się ich matka. Trafnie bowiem przyjęto, iż gdyby M. Z. złożyła wniosek o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na synów, nie posiadając prawa do tych świadczeń na okres zasiłkowy, o którym mowa w terminie należałoby przyjąć, iż z takim wnioskiem mógł wystąpić skarżący. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., z którego wynika, iż M. Z. nie składała wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2004/2005. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż wniosek skarżącego o przyznanie świadczeń wskazanych w zaskarżonej decyzji na okres zasiłkowy od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. wpłynął w terminie. Twierdzenia skarżącego co do tego, iż wbrew ustaleniom organów M. Z. takie wnioski składała nie znajdują potwierdzenia w nie budzących wątpliwości ustaleniach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, o których mowa wyżej. Wobec wnioskowego charakteru świadczeń, o których mowa w zaskarżonej decyzji, okoliczność sprawowania opieki nad dziećmi nie ma samodzielnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Oprócz sprawowania opieki nad dziećmi konieczne jest bowiem terminowe złożenie wniosku o świadczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem wskazywanego przez skarżącego jego interesu, albowiem stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób pozwalający na dokonanie prawidłowej oceny zgłoszonego żądania. W tych okolicznościach Sąd dokonując kontroli tej decyzji, nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.