VIII SA/Wa 878/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania C. Ż. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2015 r., znak [...] odmawiającej umorzenia kwoty [...] zł należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz kwoty ustawowych odsetek, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 roku skarżący wystąpił o umorzenie odsetek oraz rozłożenie na raty pozostałej kwoty zadłużenia. W dniu 15 czerwca 2015 r. oświadczył, że prosi o całkowite umorzenie swojego zadłużenia. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, iż jest osobą bezrobotną, utrzymującą się z pomocy społecznej, zbierania puszek oraz sporadycznie z prac dorywczych. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku Prezydent Miasta R. odmówił skarżącemu umorzenia kwoty [...] zł należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz kwoty ustawowych odsetek, które na dzień wydania decyzji wynoszą [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z dochodu osiąganego ze zbierania i sprzedaży surowców wtórnych w kwocie od [...] zł do [...] zł, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, nie ma własnego mieszkania, mieszka u znajomych, więc nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania i mediów. Od lipca 2014 r. oczekuje na przyznanie emerytury z ZUS, obecnie sprawa toczy się w sądzie. Organ uznał więc, że w najbliższym czasie skarżącemu zostanie przyznane świadczenie emerytalne i będzie w stanie spłacić zadłużenie. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. nie zgadzając się z przedstawionymi przez organ I instancji ustaleniami. Wskazał, iż ma ciężką sytuację finansową. Od kilku lat jest bezdomnym, bez źródła utrzymania. Na obecną chwilę utrzymuje się ze zbierania surowców wtórnych (puszek, złomu) w kwocie [...] zł - [...] zł miesięcznie. Ma lekki stopień niepełnosprawności, nie leczy się z powodu braku środków finansowych, mieszka u znajomych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."); art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem wydania decyzji o odmowie lub uwzględnieniu wniosku dłużnika alimentacyjnego jest szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy pod kątem występowania powyższych przesłanek i zindywidualizowanie uzasadnienia decyzji. Wybór ten powinno poprzedzać należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że analiza sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego nie została przeprowadzona zgodnie z przywołanymi wyżej regułami. Organ wskazał, że pomimo tego, iż to na organie I instancji spoczywał ciężar dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to w sytuacji gdy strona zmierza do uzyskania określonej korzyści ciężar wykazania istotnej okoliczności spoczywa na osobie, która z udowodnionych faktów wywodzi skutki prawne. Organ pierwszej instancji uznał, że skoro w najbliższym czasie skarżącemu zostanie przyznane świadczenie emerytalne, to będzie w stanie spłacić zadłużenie. Jednakże na tą okoliczność, oprócz oświadczenia skarżącego, że od lipca 2014 r. oczekuje na przyznanie emerytury z ZUS i obecnie sprawa toczy się w sądzie, organ nie zgromadził żadnych innych dowodów, tj. czy faktycznie w ZUS toczyło się bądź toczy się postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu emerytury i czy postępowanie to toczy się również przed sądem. Organ I instancji powinien zbadać również ewentualne skutki, jakie powstaną po stronie skarżącego w wyniku odmowy umorzenia należności. Ponadto brak jest analizy uzyskanych danych i ich wpływu na sytuację dochodową i rodzinną. Zdaniem Kolegium argumentacja przedstawiona przez organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uzasadnia ocenę, iż organ nie dokonał subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przywołanych norm prawnych. Takie działanie nosi znamiona dowolności, która nie może być elementem w ramach uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił i nie przeanalizował sytuacji zdrowotnej skarżącego w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Braki te sprawiają, iż w konsekwencji doszło do naruszenia zasad procesowych opisanych w art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. Organ II instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji winien w uzasadnieniu wydawanej decyzji odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego, szczegółowo argumentując swe rozstrzygnięcie, zgodnie z w/w zasadami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2015 roku złożył C. Ż.. W skardze podtrzymał argumentacje prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wydana została w oparciu o normę art. 138 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Cytowany przepis upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, możliwym do zastosowania jedynie w przypadkach określonych w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie, z racji jej charakteru (ocena legalności decyzji kasacyjnej), rozważeniu podlegała zatem kwestia spełnienia przesłanek, określonych w art. 138 § 2 kpa, uprawniających organ odwoławczy do podjęcia kontestowanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym wypada, iż ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wówczas (w przeciwieństwie do decyzji kasacyjnej wydanej na podst. art. 138 § 1 pkt 2 in fine), gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało miejsce m.in. wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bądź było dotknięte istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takie istotne uchybienia w niniejszej sprawie naruszające słuszny interes strony skarżącej wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.. Podzielić należy stanowisko tego organu, iż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji nie ustosunkował się w sposób należyty i wyczerpujący do zgromadzonego materiału dowodowego, bardziej skupiając się na przedstawieniu stanu faktycznego, nie poddając go głębszej analizie, która niewątpliwie jest wymagana, zwłaszcza przy tego rodzaju sprawach. Dodatkowo można wskazać, iż w orzecznictwie dotyczącym postępowań toczących się w oparciu o art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, rozstrzygnięcie winno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zatem, organ decyzyjny ma obowiązek szczegółowo przeanalizować i ocenić kwestie istnienia bądź nie istnienia w indywidualnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji, o jakiej stanowi ten przepis, uzasadniając przy tym należycie zakres jego ewentualnego zastosowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wr 82/08, niepubl.). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zatem ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia, rozłożenia na raty oraz odroczenia terminu płatności należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, sposób sformułowania powołanej normy prawnej umożliwia organom rozstrzygającym na jego podstawie działanie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne polega na tym, że organ pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek nie jest nim związany i może samodzielnie decydować o ewentualnym umorzeniu, rozłożeniu na raty oraz odroczeniu terminu płatności należności dłużnika alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Reasumując, uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, że organ administracji może podjąć ją w sposób dowolny, gdyż jest on związany nie tylko treścią powołanego przepisu, ale również przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7. Na organie ciąży zatem obowiązek zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz rozważanie go z perspektywy zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Z kolei wnioski te powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Jedynie w ten sposób organ może uchylić się od zarzutu dowolności (arbitralności) podjętej przez siebie decyzji. Umorzenie należności, o które wnioskował skarżący ma charakter wyjątkowy, gdyż zgoda na ten tryb skutkuje tym, że to nie osoba zobligowana do ich uiszczania, ale podmiot publiczny będzie ponosił koszty zasądzonych alimentów. Mając na względzie powołane wyżej wymagania, jakim odpowiadać powinno orzeczenie o charakterze uznania administracyjnego, Sąd poddał kontroli zaskarżoną decyzję w tym właśnie kierunku. Organy pomocy społecznej nie mogą poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winny odnosić się indywidualnie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że decyzja organu I instancji nie spełnia powyższych warunków, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżona kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy z przyczyn oczywistych poza oceną Sądu pozostaje zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2015 r., którą to decyzją odmówiono skarżącemu umorzenia zaliczki alimentacyjnej. Ocena taka będzie bowiem możliwa wówczas gdy organ I instancji wyeliminuje wady postępowania, które prawidłowo wskazał organ odwoławczy. Na marginesie należy zauważyć, że w gestii Sądu nie leży także, o co wnosi skarżący, orzekanie o umorzeniu kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, brak jest bowiem ku temu podstawy prawnej. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5