VIII SA/Wa 879/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy Jasieniec z dnia 17 listopada 2016 r. nr X.49.2016 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy J. na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm. dalej u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ.U. z 2015 roku, poz. 139 dalej jako ustawa) podjęła w dniu [...] listopada 2016 roku uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Jasieniec. Pismem z dnia 23 października 2017 roku Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie następujących zapisów: - naruszenie art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. poprzez zbędne powołanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, - naruszenie art. 6 ust.6 ustawy poprzez pozostawienie do uznania w § 5 ust. 2 regulaminu zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali, podczas gdy z powołanego przepisu ustawy wynika obowiązek zawarcia umowy, w wypadku spełnienia określonych warunków. W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2018 roku Prokurator uzupełnił zarzuty skargi, podnosząc, iż również inne zapisy uchwały w sposób istotny naruszają prawo: - określenie w § 10 ust. 2 pkt 3 i 4 regulaminu obowiązku przedstawienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości bądź korzystanie z nieruchomości z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz obowiązku dołączenia mapy sytuacyjnej, - określenie w § 10 ust. 4 oraz § 12 ust. 2 regulaminu ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy sieci z własnych środków oraz przejmowania urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę przez gminę. Obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych daje gminie możliwość uzależnienia wydawania ,,technicznych warunków przyłączenia‘’, które są niezbędne do dokonania przyłączenia od ,,dobrowolnej’’ zgody odbiorcy. Ustawa nie upoważnia gminy do uzależnienia przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Zgodnie z art. 31 ust.1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowo – kanalizacyjne, mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodciągowo – kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. - nieokreślenie w § 12 ust.1 regulaminu warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych i odesłanie w tym zakresie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Uregulowanie to narusza w sposób istotny art. 19 i art. 21 ustawy. Treścią regulaminu nie może być określenie reguł dostępu do sieci poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju. Skarżący w uzasadnieniu skargi, iż przepis § 5 ust.2 regulaminu narusza dyspozycję art. 6 ust.6 ustawy, gdyż pozostawia do uznania przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali. Tymczasem stosownie do treści art. 6 ust.6 ustawy na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo zawiera umowę z osobą korzystającą z lokalu, przy spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. W ocenie skarżącego w podstawie prawnej uchwały zbędnie powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. gdyż z art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie ze względu na fakt, iż w dniu [...] listopada 2017 roku Rada Gminy podjęła nową uchwałę zgodną z przepisami. Brak zaskarżonej uchwały w obrocie prawym powoduje, iż skarga nie powinna zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady gminy J., stosownie do art. 19 ust.1 zdanie drugie ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone czasem. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego, związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (DZ.U nr 100, poz. 98). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 - 7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust.1 i 2 ustawy. Powołane przepisy upoważniają organy gminy do stanowienia prawa w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powoływanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym było zbędne, gdyż już art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja do podejmowania uchwał w przedmiotowej sprawie, który wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jak stanowi art. 19 ust.2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4. warunki przyłączenia do sieci, 5. techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9. warunki dostarczania wody na cele przeciw pożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie ,,zasad techniki prawodawczej‘’, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić zarzuty skargi podnoszone przez Prokuratora. Faktycznie w § 5 ust. 2 regulaminu kwestie zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku po spełnieniu warunków pozostawiono do uznania organu. Kwestia obowiązku zawierania umów, po spełnieniu określonych warunków wynika wprost z przepisu art. 6 ust.6 ustawy. Ponadto zaskarżony zapis w regulaminie pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanym przepisem ustawy. Zapisy § 10 ust. 2 pkt 3 - 4 regulaminu faktycznie nakładają obowiązki przedstawienia dokumentacji w postaci mapy sytuacyjnej. Należy zauważyć, że stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej zostały uregulowane na poziomie ustaw i rozporządzeń z zakresu prawa budowlanego, a zatem ta kwestia nie może być regulowana aktami prawa miejscowego. Zapis ten przekracza zapis delegacji ustawowej. Zapisy § 10 ust. 4 i 12 ust. 2 regulaminu, odnoszące się do ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy sieci z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a potem przenoszenia własności na gminę lub przedsiębiorstwo oraz uzależnianie podłączenia do sieci budowy we własnym zakresie urządzeń przekracza delegację ustawową. Nadto kwestie te są regulowane w art. 31 ust.1 ustawy. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż przepis art. 19 ust. 1 ustawy stanowi wystarczającą podstawę do uchwalenia regulaminu. Przywołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi o zakresie kompetencji stanowiących rady gminy jako organu samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej. Nieważność zaś niniejszej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07). Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 2016 roku, nr [...] narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego były niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.