VIII SA/Wa 883/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze sprzeciwu [...]S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Wójt Gminy G. [...] działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie wszczęte na wniosek T-Mobile S.A. z siedzibą w Warszawie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego "Budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] B." zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości B., Gmina G. – [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy i wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. S., która nie zgodziła się z ustaleniami organu I instancji, że oś główna wiązek anten sektorowych nie będzie znajdowała się w miejscu dostępnym dla ludności skoro w odległości 138,2 m i 188,2 m znajdują się budynki mieszkalne. Podniosła ponadto, że teren, na którym ma być zlokalizowanie inwestycji znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody, który jest objęty obszarem Natura 2000. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej jako: "u.u.i.ś.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – dalej jako: "rozporządzenie z 2010 r."). W ocenie Kolegium dokonana na podstawie powyższych aktów kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzona przez organ I instancji jest niepełna z uwagi na niewyjaśnioną kwestię miejsc dostępnych dla ludzi, z uwzględnieniem nie tylko tego, jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka może powstać w przyszłości. Kolegium stwierdziło, że z punktu widzenia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest okoliczność, do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki. Z kolei dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium uznało możliwość zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Dlatego też organ I instancji winien dostatecznie wyjaśnić kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów mających w sprawie zastosowanie, w tym takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności). Zdaniem Kolegium organ I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii związanej z położeniem planowanej inwestycji na obszarze Natura 2000, jak również do okoliczności kogo i dlaczego uznał za strony postępowania. Zasięg odziaływania przedsięwzięcia zaznaczony na kopii mapy ewidencyjnej obejmuje działki, których niektórzy posiadacze nie zostali uznani za strony postępowania. W złożonym sprzeciwie (błędnie zatytułowanym jako skarga) [...] S.A. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu podnosząc zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego tj. - § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, ze dla ustalenia, czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy ustalić, czy moce poszczególnych anten mogą się sumować podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc również w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna’ - art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. polegające na uznaniu, że rozważenia wymaga, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 podczas, gdy z kwalifikacji przedsięwzięcia oraz stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska taka możliwość nie wynika, 2) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przy czym wskazać należy, że na mocy noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. zaczął obowiązywać dodany tą nowelą art. 64a p.p.s.a., który wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 § 2 Kpa nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 Kpa, tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 Kpa) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 Kpa). Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 Kpa, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie SKO uchyliło decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr poz. 150). Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] B." było ustalenie przez Wójta Gminy G. - [...], po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów w szczególności pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia Wójt Gminy G. – [...] nie uwzględnił wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na jej wynik, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W swojej decyzji Wójt wskazał na załączoną przez inwestora przy piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r., kwalifikację przedsięwzięcia, z której wynika, że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienia rozporządzenie z listopada 2010 r. Kryteriami zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (w tym stacji bazowych telefonii komórkowych) do tego rodzaju inwestycji jest moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Za jedno z kryteriów rozstrzygających w niniejszej sprawie uznano brak lokalizacji wokół terenu stacji miejsc dostępnych dla ludności. W myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Tym samym, miejscem dostępnym dla ludności będzie m.in. obszar, który nie został przez obowiązujące regulacje wykluczony z zabudowy o funkcji mieszkaniowej. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt OSK 719/09 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w bazie orzecznictwa na stronie www.nsa.gov.pl), uznał że ustalenia miejsc dostępnych dla ludności nie można dokonać jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla terenu, na którym zlokalizowano inwestycję. Tymczasem z decyzji organu I instancji wynika, że nie miał on wątpliwości, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu miejsca dostępne dla ludności. To ustalenie, jak wynika z treści decyzji przyjęto opierając się na piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., który z kolei dokonał ustaleń na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia. Nie wskazano na jakiej innej podstawie poczyniono takie ustalenia (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy). W ocenie Sądu tego rodzaju wniosek jest przedwczesny, bowiem organ I instancji nie ustalił nie tylko, jaka zabudowa istnieje i o jakich parametrach na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stancji bazowej, ale też o jakiej maksymalnej wysokości mogłaby powstać w przyszłości. Poza tym organ I instancji w sposób bezkrytyczny przyjął prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, wyrażonej w opracowaniu pochodzącym od [...] S.A. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Dokument ten nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a zatem nie ma on charakteru opinii sporządzonej przez biegłego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 71/12). Dokument, o którym mowa, jest jednym z dowodów w sprawie, lecz z uwagi na sporny charakter inwestycji, podnoszoną przez strony ewentualność zagrożeń dla dobra publicznego i własności prywatnej oraz negatywny wpływ na miejsca dostępne dla ludzi, nie może być to jedyny dowód świadczący o braku prawnej konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Jakkolwiek w decyzji Wójta Gminy G. – [...] wskazano ogólnie na parametry techniczne trzech anten sektorowych i jednej radioliniowej, to jak słusznie zauważa SKO istotne znaczenie w sprawie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc planowanych do zainstalowania anten nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Materiał dowodowy powinien dać odpowiedź na pytanie, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z listopada 2010 r. i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji powinny być stosowne ustalenia i rozważania. Przepis ten jednoznacznie bowiem przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia poprzez określenie "po zsumowaniu parametrów chrakteryzujących przedsięwzięcie...". Za niewyjaśnioną należy uznać również możliwość zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Natomiast zupełnie w decyzji organu I instancji nie odniesiono się do zagadnienia związanego z położeniem planowanej inwestycji na obszarze Natura 2000, podczas gdy sama kwalifikacja przedsięwzięcia wskazuje, że leży ona bezpośrednio na takim obszarze – [...], natomiast pozostałe obszary wchodzące w skład Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 znajdują się w pobliżu planowanej inwestycji. Żadnego stanowiska w tym zakresie nie zawiera, wbrew twierdzeniom autora sprzeciwu, pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. Argument, że rozważania, co do oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 zawiera kwalifikacja przedsięwzięcia nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem jest to dokument sporządzony na zlecenie inwestora i dopiero samodzielne, oparte na art. 7, art. 77, i art. 80 Kpa ustalenia organów pozwolą zweryfikować oświadczenie wnioskującej Spółki o tym, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Należy również zaznaczyć, że dla wyjaśnienia, czy stacja bazowa mieści się w hipotezie przepisów rozporządzenia z listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, może być wymagana wiedza specjalistyczna, stąd też w przypadku szczególnych wątpliwości może okazać się niezbędne stanowisko organów specjalizujących się w dziedzinie ochrony środowiska. Sąd podziela także wątpliwości organu odwoławczego, co do prawidłowego ustalenie kręgu stron postępowania. Istotnie bowiem na kopii mapy ewidencyjnej zaznaczono zasięg oddziaływania przedsięwzięcia obejmującego działki ewid. nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] podczas gdy za strony postępowania uznane zostały podmioty posiadające tytuł prawny do działek o nr [...] , [...] , [...], [...] i [...] . W tym stanie rzeczy wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania było przedwczesne i naruszało art. 105 Kpa. Zasadnie zatem SKO wydało decyzję kasacyjną, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza ramy określone w art. 136 Kpa. Zatem, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.