VIII SA/Wa 884/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. P., G. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. P., G. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako Kpa) i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623, dalej jako ustawa Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia K. i G. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia na składających zażalenie obowiązku przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej łącznego oddziaływania wybudowanych obiektów kubaturowych i utwardzenia powierzchni działki nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. L. [...] w P. w aspekcie art. 5 ust.1 pkt 1 d i pkt 9 ustawy prawo budowlane, w tym spełnienia warunków technicznych zawartych w § 28 i 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) wraz z orzeczeniem co do zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami technicznymi i przepisami prawa budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą wydania postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na działce zlokalizowanej w P. przy ul. L. w P. ustalono, iż wybudowano tam budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczo- garażowy w oparciu o stosowne pozwolenie na budowę oraz samowolnie wykonano na terenie działki drogi wewnętrzne i chodniki. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] działając w oparciu o art. 81 c ust.2 ustawy prawo budowlane organ I Instancji nałożył na K. i G. P. obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej łącznego oddziaływania wybudowanych obiektów kubaturowych i utwardzenia powierzchni działki nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. L. w P. w aspekcie art. 5 ust.1 pkt 1d i pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w tym spełnienia warunków technicznych zawartych w §§ 28 i 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wraz z orzeczeniem co do zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami technicznymi i przepisami ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organ administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego, w związku z faktem samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, a co za tym idzie możliwością naruszenia przepisów §§ 28 i 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zaszły okoliczności uprawniające organ I Instancji do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowych robót budowlanych. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego prawidłowo wydano postanowienie w oparciu o przepis art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu skierowania postanowienia do osoby nie będącej stroną postępowania organ odwoławczy podniósł, że umieszczenie w rozdzielniku decyzji, czy postanowienia osób nie mających przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa przy jednoczesnym prawidłowym wskazaniu adresata nie może prowadzić do stwierdzenia spełnienia przesłanki o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Za niezasadny został uznany zarzut dotyczący nieprawidłowego, zdaniem odwołujących, nałożenia obowiązku polegającego na orzeczeniu przez uprawnioną osobę o zgodności spornych robót budowlanych z warunkami technicznymi i przepisami prawa budowlanego. Zdaniem organu oceny techniczne lub ekspertyzy mogą zawierać opinię osoby uprawnionej do jej wydania w przedmiocie zgodności wykonania robót z obowiązującymi przepisami. W skardze na decyzję organu odwoławczego K. P. i G. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I Instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosili, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zupełnie abstrahują od faktu, że zaświadczeniem z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu co do zawiadomienia o rozpoczęciu użytkowania budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zdaniem skarżących błędne jest ustalenie jakoby utwardzenie terenu stanowiło samowolę budowlaną. Składając zawiadomienie, inwestor do organu złożył powykonawczą mapę zagospodarowania terenu, uwzględniającą ówczesny stan zagospodarowania nieruchomości i stan ten nie uległ żądnej dalszej zmianie. W sytuacji gdy organ znał sposób zagospodarowania nieruchomości, a mimo to nie wniósł sprzeciwu, to należy uznać, że w wykonanych robotach nie dopatrzył się samowoli budowlanej. Skarżący podnosili również, że organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 81c ustawy Prawo budowlane. Przywołali stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 roku - syg. akt II OSK 954/07 gdzie stwierdzono, że ,,nie jest dopuszczalne żądanie organu, by ocena techniczna zawierała też ocenę prawną, co do zgodności wykonanych robót z przepisami ustawy prawo budowlane i przepisami techniczno- budowlanymi. Ocena taka bowiem należy do organu budowlanego prowadzącego postępowanie administracyjne...". Wskazali, że nałożenie obowiązku wykonania oceny technicznej musi być wynikiem uzasadnionych wątpliwości organu, który w należyty sposób wątpliwości te wykaże. Lapidarne uzasadnienie postanowienia organu I Instancji oraz de facto brak uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Skarżący zarzucali, że organy świadomie i celowo pomijają jednoznaczne stanowisko Burmistrza Gminy P., który jako organ właściwy do oceny stosunków wodnych odmówił wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, co znalazło wyraz w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Dla poparcia swojego stanowiska przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 lipca 2008 roku - syg. akt II SA/GL 1013/07. Podkreślili, że wskazana w postanowieniu teza dowodowa jest niedopuszczalna i wykracza poza uprawnienia organów. Ocena techniczna ich zdaniem może dotyczyć stanu technicznego obiektu budowlanego lub jakości wyrobów czy też robót budowlanych, a nie oddziaływania obiektów na stosunki wodne. Temu służy opinia biegłego wykonana w postępowaniu o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne. Zdaniem skarżących postanowienie przewidziane w art. 81 c wymienionej ustawy ma charakter jedynie dowodowy i winno prowadzić do zastosowania przepisu prawa materialnego - art. 66 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę postanowienia wydanego przez organ I instancji stanowił art. 81c ust. 1 pk 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym", w ust. 2 zaś, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Treść powołanej regulacji nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, że nakaz przedłożenia w odpowiednim terminie oceny technicznej lub ekspertyzy może zostać wydany tylko wówczas, gdy powstaną "uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". W judykaturze wyraźnie podkreśla się, że organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005 r., OSK 816/2004, Lex nr 501024). Z postanowienia organu I instancji wynika, że zasadności skierowania do skarżących sformułowanego nakazu organ ten upatrywał w ustaleniu, że na działce skarżących doszło do samowolnego wykonania robot budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, a co za tym idzie możliwego naruszenia § 28 i § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ stwierdził bowiem, że "projekt budowlany decyzji pierwotnej jak i decyzji z dnia [...].03.2008 r. w części dotyczącej zagospodarowania działki nie wskazuje wykonania dróg wewnętrznych i chodników jakie rzeczywiście są wykonane". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przytoczył wprawdzie w zakończeniu uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia treść art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże z treści tego uzasadnienia w żaden sposób nie wynika, z czego organ wywiódł, że powstały "uzasadnione wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Słusznie w tym zakresie skarżący wskazują na lapidarne uzasadnienie postanowienia. W myśl art. 126 Kpa do postanowień stosuje się m.in. przepisy art. 107 § 2-5 kodeksu, zatem postanowienie nakładające w myśl art. 81c ustawy Prawo budowlane obowiązek przedstawienia oceny technicznej winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności zaś realizując obowiązek określony w art. 11 Kpa organ powinien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu postanowienie organu I instancji nie czyni zadość wskazanym wymogom. Z uzasadnienia postanowienia PINB w P. nie wynika, w czym organ ten upatruje "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego utwardzenia terenu na działce skarżących. Przyjęcie, że stan techniczny obiektu budowlanego budzi w/w wątpliwości, winien wynikać z przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, z którego da się wyprowadzić tego rodzaju wniosek. Niewątpliwie organ nadzoru budowlanego w swoim składzie osobowym składa się z pracowników, którzy posiadają tego rodzaju uprawnienia budowlane, aby samodzielnie ocenić, po przeprowadzeniu oględzin i ich udokumentowaniu, czy stan techniczny obiektu budzi "uzasadnione wątpliwości". Postępowanie wyjaśniające organu I instancji ograniczyło się do przeprowadzenia oględzin w dniu [...] marca 2011 r. udokumentowanych w tzw. protokole oględzin, do którego załączono kserokopie fotografii obrazujących utwardzenie terenu. Zdaniem Sądu z treści tego protokołu oraz ze zdjęć nie da się wyprowadzić bezspornie wniosku, że stan techniczny wybudowanych obiektów kubaturowych i utwardzenie powierzchni działki skarżących budzi "uzasadnione wątpliwości", co do ich stanu technicznego. Wynika z niego natomiast, że organ I instancji powziął wątpliwość co do legalności wykonania dróg wewnętrznych i chodników na tejże działce, gdyż informacja uzyskana w Starostwie Powiatowym w P. wskazywała, że brak jest zgłoszeń lub wydanych decyzji dotyczących zakresu stwierdzonych robót budowlanych. W tym zatem zakresie organ winien był rozważyć ewentualne wszczęcie postępowania legalizacyjnego – art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyby stwierdził, że istotnie roboty te zostały wykonane (zakończone) w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź we właściwych przepisach. Nie mógł temu natomiast służyć obowiązek wynikający z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższych nieprawidłowości w zakresie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego nie skorygował organ odwoławczy. Utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. podkreślił fakt samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, co jego zdaniem uprawniało organ I instancji do powzięcia uzasadnionych wątpliwości odnośnie stanu technicznego przedmiotowych robót budowlanych. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego także nie wynika zasadność zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie była bowiem potrzebna w tym celu żadna ekspertyza czy ocena techniczna. Również motywy uzasadnienia orzeczenia przez organ odwoławczy nie zostały przedstawione w taki sposób, aby strona (lub innych uczestnik postępowania) mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy orzekaniu. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane), które miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a..) bowiem żaden z organów orzekających w sprawie w uzasadnieniu swojego postanowienia nie stwierdził, że powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, albo stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, co jest bezwzględną przesłanką nałożenia na określony przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane podmiot obowiązku dostarczania w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.